Способы привлечения заёмных средств государства и заёмное финансирование государственных расходов: сущность, формы, особенности

2.2. Государственные (муниципальные) заимствования

Государственные (муниципальные) заимствования представляют собой передачу в распоряжение органов публичной власти денежных средств, которые заемщики в соответствии с условиями займа обязаны возвратить кредитору в той же сумме и с уплатой процента или дохода в иной форме.

Основная масса государственных (муниципальных) заимствований осуществляется путем эмиссии ценных бумаг. Эмиссионные ценные бумаги представляют собой вид финансовых обязательств, который, во-первых, закрепляет совокупность имущественных и неимущественных прав, подлежащих удостоверению, уступке и безусловному осуществлению с соблюдением формы и порядка, установленных действующим законодательством; во-вторых, размещается выпусками (эмиссией), имеет равные объем и сроки осуществления прав внутри одного выпуска вне зависимости от времени приобретения ценной бумаги. Наиболее распространенный вид государственных и муниципальных ценных бумаг — облигация. Она представляет собой эмиссионную ценную бумагу, закрепляющую право ее держателя на получение от эмитента облигаций в установленный срок ее номинальной стоимости и зафиксированного в ней процента или иного дохода. Государственные (муниципальные) заимствования в зависимости от места происхождения кредитных ресурсов могут быть: внутренними (производятся на национальном рынке и в национальной валюте) и внешними, или международными (производятся на внешних рынках и в иностранной валюте). Заимствования осуществляются в двух формах: государственных (муниципальных) займов и прямых кредитов. При этом внешние заимствования могут быть только государственными.

Государственные (муниципальные) займы отличаются видовым разнообразием. Обычно их классифицируют по ряду следующих признаков.

1. В зависимости от типа держателей государственных (муниципальных) ценных бумаг различают универсальные и специальные займы. Первые размещаются среди и юридических, и физических лиц, а вторые — только среди одного типа держателей ценных бумаг. Если необходимо быстрее и успешнее провести заемные операции, то осуществляют выпуск универсальных займов, обеспечивая широту охвата потенциальных покупателей ценных бумаг

2. По способу обращения государственных (муниципальных) ценных бумаг займы подразделяются на рыночные и нерыночные. Рыночные ценные бумаги свободно продаются и покупаются на вторичном рынке, а нерыночные — на вторичном рынке после первичного их размещения не обращаются. Наибольшее распространение имеют рыночные займы. Нерыночные займы выпускаются для аккумуляции в бюджете денежных средств определенных инвесторов (страховых компаний, негосударственных пенсионных фондов и др.).

3. По формам выплаты дохода государственные (муниципальные) займы можно разделить на: процентные, выигрышные, процентно-выйгрышные, беспроцентные (бездоходные), беспроцентные, дисконтные, процентно-дисконтные, твердодоходные. Различия между ними заключаются в форме выплачиваемого дохода и условиях его выплаты. Держатели облигаций процентного займа получают доход в виде процентов, начисленных к номиналу, путем оплаты купонов (ежеквартально, раз в полугодие, ежегодно) или при погашении займа. Владельцы выигрышных облигаций получают доход не по всем ценным бумагам, а только по тем из них, на которые выпал выигрыш. Процентно-выйгрышные облигации предполагают комбинацию выплаты процентного дохода по купонам и дохода в форме выигрыша. Беспроцентные (бездоходные) займы обычно выпускаются под гарантию предоставления конкретного социального общественного блага (строительство дороги, моста, другого социального объекта). Беспроигрышные займы гарантируют выигрыш по каждому из ценных бумаг, в течение всего срока их обращения. Дисконтные займы предполагают выплату дисконтного дохода в виде разницы между ценой продажи (погашения) облигации и ценой ее покупки. Процентно-дисконтные займы предполагают собой комбинацию процентных и дисконтных выплат. Наконец, держатели акций по твердодоходному займу получают на каждую ценную бумагу твердый доход в абсолютной сумме.

4. В зависимости от способа определения купонного дохода выделяют государственные (муниципальные) займы с постоянным, фиксированным и переменным купонными доходами. В первом случае процентный доход устанавливается заранее, в соответствии с условиями выплаты займа, и является постоянным по годам. Фиксированные займы отличаются от постоянных дифференциацией купонного дохода по годам. По займам с переменным купонным доходом процентный доход определяется к заранее установленной базе (доходность другого займа, средняя доходность государственных облигаций и др.). Фиксация купонного дохода применяется в условиях стабильного рынка, а метод переменного дохода — в условиях нестабильности рынка, когда установление твердого процента может привести к повышенным процентным расходам бюджета или к потере потенциальных инвесторов, рассчитывающих на более высокую доходность ценных бумаг.

5. Наконец, по срокам выпуска (погашения) займы делятся на краткосрочные (до одного года), среднесрочные (до пяти лет) и долго­срочные (более пяти лет).

Различают два варианта погашения задолженности: единовременно и частями. Если заем гасится частями, в зависимости от распределения суммы долга по срокам погашения выделяются три варианта:

     заем погашается равными частями в течение определенного срока, например четырех лет. Так, если сумма займа составила 100 млн руб., ежегодно будет выплачиваться 25 млн руб.;

     возрастающими долями. Например, в первый год гасится 10 млн руб., во второй — 20, в третий — 30, в четвертый — 40 млн руб. Такая система удобна при наращивании доходов заемщика. Например, в связи с подъемом деловой активности предполагается рост налоговых поступлений или объект, на строительство которого привлекались заемные средства, постепенно набирает мощность и начинает приносить все большую прибыль;

                  снижающимися долями. Например, в первый год погашается долг на 40 млн. руб., во второй — на 30 млн руб. и т. д. Данная система предпочтительна, когда ожидается падение доходов заемщика или увеличение его расходов.

Как уже отмечалось ранее, кроме займов еще одной формой государственных (муниципальных) заимствований является прямой кредит, который представляет собой средства, привлекаемые органами публичной власти в качестве заемных источников финансирования публичных расходов. Такие кредиты могут быть предоставлены государственными и коммерческими банками, другими кредитными организациями, иностранными государствами и банками, международными финансовыми организациями.

Значительная часть территориальных (региональных и местных) заимствований формируется за счет кредитов коммерческих банков и других кредитных организаций. Эти кредиты предоставляются органам власти и местного самоуправления на обычных рыночных условиях. Кредиты, предоставляемые органам государственной власти иностранными государствами в форме прямых кредитов и гарантий, получили название межгосударственных (межправительственных) кредитов. Кредиты, предоставляемые международными финансовыми организациями, считаются наиболее выгодными по условиям (срокам и процентам) из всех видов внешних заимствований. Названные кредиты вместе с межправительственными кредитами составляют понятие международного кредита.

3. Источники формирования бюджетных кредитов

Основы бюджетного кредитования в России регламентируются ст. 93.2—93.5 и главой 13 БК РФ, а правоотношения сторон, вытекающие из кредитного договора, — гражданским законодательством.

Бюджетный кредит - это денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, юридическому лицу (за исключением государственных и муниципальных учреждений), иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основе. Бюджетный кредит может быть предоставлен Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или юридическому лицу на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации, с учетом особенностей, установленных БК РФ и иными нормативными правовыми актами бюджетного законодательства Российской Федерации, на условиях и в пределах бюджетных ассигнований, которые предусмотрены соответствующими законами (решениями) о бюджете.[2]

В Российской Федерации бюджетные кредиты по направлениям и заемщикам делятся на две большие группы:

1) Внутренние бюджетные кредиты, в том числе:

                  межбюджетные кредиты (предоставляются одним бюджетом другому бюджету),

                  бюджетные кредиты (предоставляются юридическим лицам, в том числе инвестиционный налоговый кредит);

2) Внешние государственные кредиты (внешние долговые требования Российской Федерации), в том числе:

      бюджетные кредиты иностранным государствам,

      бюджетные кредиты иностранным юридическим лицам.

В свою очередь внутренние бюджетные кредиты по источникам заемных средств подразделяются:

     на кредиты федерального бюджета бюджетам субъектов РФ 11 местным бюджетам;

     кредиты бюджетов субъектов РФ местным бюджетам (допускается возможность их предоставления федеральному бюджету);

     кредиты бюджетов муниципальных районов бюджетам городских и сельских поселений;

     бюджетные кредиты за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований) субъектам РФ, муниципальным образованиям и юридическим лицам.

3.1. Внутренний бюджетный кредит

Внутренний бюджетный кредит может быть предоставлен Российской Федерации, субъекту РФ, муниципальному образованию или юридическому лицу на основании договора, заключенного на условиях и в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных соответствующими законами (решениями) о бюджете. При этом одним из основных условий для субъекта РФ, муниципального образования и юридического лица является отсутствие у них просроченной задолженности по денежным обязательствам перед соответствующим бюджетом (публично-правовым образованием), а для юридических лиц — еще и по обязательным, платежам в бюджетную систему.

Бюджетные кредиты субъектам РФ, муниципальным образованиям и юридическим лицам могут предоставляться за счет целевых иностранных кредитов (заимствований) в случае реструктуризации обязательств юридических лиц по ранее полученным бюджетным кредитам, а также в соответствии с программой государственных внешних заимствований Российской Федерации, в которой отражаются цели предоставления бюджетного кредита, его сумма, срок кредитования, конечный получатель.

Основания, порядок предоставления, использования и возврата бюджетных кредитов за счет целевых иностранных кредитов (заимствований) устанавливаются условиями соответствующих договоров.

Бюджетный кредит предоставляется на условиях возмездное (если иное не предусмотрено БК РФ или законом о бюджете) и возвратности. Заемщики обязаны вернуть бюджетный кредит и уплатить проценты за пользование им в порядке и в сроки, предусмотренные условиями предоставления кредита и (или) договором.

Бюджетный кредит предоставляется только при условии предо­ставления заемщиком обеспечения исполнения своего обязательства по возврату кредита, за исключением случаев, когда заемщиком выступает Российская Федерация или субъект РФ. Способами обеспечения кредита юридическим лицом и муниципальным образованием могут быть только банковские гарантии, поручительства, государственные и муниципальные гарантии, залог высоколиквидного имущества (в размере не менее 100% предоставляемого кредита). При неспособности обеспечить исполнение обязательств по возврату бюджетного кредита названными способами заемщику отказывается в кредите. Однако в особых случаях бюджетный кредит муниципальному образованию может быть предоставлен без обеспечения.

Еще одним обязательным условием предоставления бюджетного кредита юридическому лицу является проведение уполномоченным органом предварительной проверки финансового состояния этого лица, а также финансового состояния его гаранта и поручителя. Кроме того, уполномоченный орган (или уполномоченное им лицо) обязан осуществлять постоянный контроль финансового состояния юридического лица — заемщика (его гаранта или поручителя), вести учет его основных средств и обеспечительных обязательств до момента полного исполнения кредитных обязательств. Параллельно органами публичной власти осуществляется проверка целевого использования кредита.

При невыполнении заемщиком, гарантом или поручителем своих обязательств по возврату кредита и уплате процентов уполномоченный орган (лицо) должен принять меры по принудительному взысканию с них просроченной задолженности, в том числе за счет предмета залога. В отдельных случаях уполномоченным органом может быть предпринята реструктуризация кредитных обязательств (задолженности по бюджетному кредиту), предполагающая отсрочку, рассрочку исполнения обязательства или прекращение первоначального обязательства с заменой его другим обязательством (с иным предметом или способом исполнения) между теми же лицами.

Предоставление бюджетных кредитов из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ и из регионального бюджета местным бюджетам осуществляется на срок до одного года, за исключением бюджетных кредитов, выдаваемых за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований), и случаев реструктуризации задолженности. Кредиты предоставляются в пределах бюджетных ассигнований, утвержденных законом о федеральном бюджете и законом о бюджете субъекта Федерации соответственно.

Средства от возврата предоставленных бюджетных кредитов, включая плату за пользование ими, зачисляются в соответствующие бюджеты. При нарушении сроков возврата и (или) нецелевом использовании межбюджетных кредитов, а также при нарушении сроков исполнения кредитных обязательств по предоставленным Российской Федерации и субъектам РФ государственным (муниципальным) гарантиям и поручительствам средства, подлежащие перечислению (взысканию) в соответствующий бюджет, во-первых, удерживаются за счет доходов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, во-вторых, взыскиваются за счет средств, предусмотренных для перечисления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) в эти бюджеты.