Способы привлечения заёмных средств государства и заёмное финансирование государственных расходов: сущность, формы, особенности

Государственные (муниципальные) заимствования, осуществляемые в форме займов и кредитов, позволяют органам публичной власти получить в свое распоряжение дополнительные финансовые ресурсы для предоставления общественных благ. Государственные (муниципальные) заимствования обслуживают процесс аккумуляции органами государственной власти и местного самоуправления временно свободных денежных средств организаций и физических лиц, правительств иностранных государств и международных финансовых организаций в форме займов и кредитов, направляемых на покрытие дефицита соответствующего бюджета и погашение государственного (муниципального) долга.

5. Понятие, классификация и содержание государственного (муниципального) долга

Государственные (муниципальные) заимствования в России образуют основную массу государственного (муниципального) долга, т.е. долговых обязательств, принимаемых на себя Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями. Кроме заимствований государственный (муниципальный) долг формируется также за счет государственных (муниципальных) гарантий по обязательствам третьих лиц и другим обязательствам, принимаемым на себя органами публичной власти. Государственные и муниципальные долговые обязательства формируются для удовлетворения общественных потребностей и хозяйственных нужд субъектов экономики (путем гарантирования их заимствований).

БК РФ (ст. 6) определяет государственный или муниципальный долг как обязательства, возникающие из государственных и муниципальных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, другие долговые обязательства, принятые на себя Российской Федерацией, субъектом Федерации или муниципальным образованием.

В зависимости от заемщика (устройства публичной власти) рассматриваемый долг в России выделяют:

1.      государственный долг Российской Федерации;

2.      государственный долг субъекта РФ;

3.      муниципальный долг.

Государственный долг Российской Федерации включает в себя не только задолженность прошлых лет и новые долговые обязательства, но и долговые обязательства бывшего СССР (в части, принятой на себя Российской Федерацией). Государственный и муниципальный долг может существовать в форме займов, договоров и соглашений по внутренним и внешним бюджетным кредитам (ссудам), договоров о предоставлении гарантий, договоров и соглашений о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств.

В зависимости от типа кредитора, места возникновения долговых обязательств и валюты заимствований государственный долг может быть внутренним и внешним, а муниципальный -- только внутренним. В основе такого деления государственного долга лежат следующие различия:

     кредиторы (резиденты или нерезиденты);

     рынки заимствований (внутренний или внешний);

     валюта возникновения долговых обязательств (национальная либо иностранная).

В российском законодательстве главным критерием деления государственного долга на внутренний и внешний является тип валюты (рубли или иностранная валюта).

По срокам государственные (муниципальные) долговые обязательства могут быть краткосрочными (до одного года), среднесрочными (от года до пяти лет), долгосрочными (более пяти лет). В Российской Федерации федеральные и региональные долговые обязательства ограничены по срокам погашения тридцатью, а муниципальные десятью годами.

По экономическому признаку государственный (муниципальный) долг делится на капитальный, основной и текущий. Капитальный долг общая сумма выпущенных и не погашенных органами публичной власти долговых обязательств, включая гарантии по обязательствам третьих лиц, с процентами. Основной долг — номинальная стоимость всех выпущенных и непогашенных обязательств, в том числе гарантий. Текущий долг — предстоящие выплаты кредиторам по погашению с про центами долговых обязательств органов публичной власти.

Видовой состав государственного (муниципального) внутренне го долга классифицируется следующим образом:

1) по видам займов: целевые займы (в России — заем 1990 г.), государственные внутренние займы центрального правительства (заем Российской Федерации 1991 г.), государственные сберегательные займы;

2) по видам ценных бумаг: казначейские обязательства, государственные краткосрочные облигации, государственные казначейские векселя и другие виды долгов;

3) в зависимости от типов недофинансирования из бюджета (на примере России): задолженность предприятиям военно-промышленного комплекса, агропромышленного комплекса и другим отраслям, задолженность по финансированию расходов на формирование мобилизационного резерва, задолженность, переоформленная в векселя Минфина России, и др.;

4) в зависимости от вида долговой деятельности (форм долговых обязательств): займы, кредиты, гарантии, другие обязательства, выраженные в национальной валюте.

Видовой состав государственного внешнего долга (государственных внешних активов) определяется исходя из следующей классификации (на примере России)[6]:

1) по типам заемщиков: внешний долг Российской Федерации и внешний долг субъекта РФ, выраженные в иностранной валюте;

2) видам долговой деятельности (формам долговых обязательств): займы, кредиты, гарантии, выраженные в иностранной валюте;

3) видам внешних кредитов, привлекаемых Российской Федерацией: выраженные в валюте кредиты правительств иностранных государств, кредиты иностранных коммерческих банков и других организаций, кредиты международных финансовых организаций, кредиты Банка России; субъекты РФ не имеют права привлекать кредиты от правительств иностранных государств и Банка России;

4) видам внешних займов Российской Федерации: еврооблигационные займы, внутренний государственный валютный заем (облигации последнего займа впервые отнесены на внешний долг 1 января 1999 г.).

Сгруппированные по установленным в бюджетном законодательстве видам долговые обязательства составляют структуру государственного и муниципального долга. Структура долга, основы формирования, погашения и управления государственным долгом в России определены в главе 14 БК РФ.

Государственный долг Российской Федерации представляет собой совокупность долговых обязательств Российской Федерации перед российскими физическими и юридическими лицами, субъектами РФ, муниципальными образованиями, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, иными субъектами международного права, иностранными физическими и юридическими лицами, возникших в результате государственных заимствований РФ, а также долговых обязательств по государственным гарантиям, предоставляемым Российской Федерацией, и долговых обязательств, возникших в результате отнесения на государственный долг обязательств третьих лиц, которые возникли до введения в действие БК РФ.

По структуре государственный долг Российской Федерации может включать в себя следующие виды долговых обязательств:

     кредиты, привлеченные от имени Российской Федерации как заемщика от кредитных организаций, иностранных государств, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям), международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц;

     государственные ценные бумаги, выпущенные от имени Российской Федерации;

     бюджетные кредиты, привлеченные в федеральный бюджет из других бюджетов бюджетной системы РФ;

     государственные гарантии Российской Федерации;

     иные долговые обязательства, ранее отнесенные законодательством РФ на государственный долг Российской Федерации.

В объем государственного внутреннего долга Российской Федерации включаются следующие обязательства, выраженные в национальной валюте: номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам; объем основного долга по кредитам, полученным Российской Федерацией; объем основного долга по бюджетным кредитам, полученным Российской Федерацией; объем обязательств по государственным гарантиям Российской Федерации; объем иных долговых обязательств, оплата которых предусмотрена федеральными за конами до введения в действие БК РФ.

В случае если долговое обязательство Российской федерации в национальной валюте не было предъявлено кредитором к погашению в течение трех лет с момента, следующего за датой погашения, или истек срок государственной гарантии Российской Федерации, то такое долговое обязательство считается полностью прекращенным и списывается с государственного внутреннего долга РФ.

В объем государственного внешнего долга Российской Федерации включаются следующие обязательства, выраженные в иностранной валюте:

1.     номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам РФ;

2.     объем основного долга по кредитам, полученным Российской Федерацией, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям), привлеченным под государственные гарантии Российской Федерации;

3.     объем обязательств по государственным гарантиям Российской Федерации.

Долговые обязательства субъекта РФ, составляющие структуру государственного долга, могут существовать в виде следующих обязательств:

     по государственным ценным бумагам субъекта РФ;

     бюджетным кредитам, привлеченным в бюджет субъекта РФ от других бюджетов бюджетной системы РФ;

     кредитам, полученным субъектом РФ от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций;

     государственным гарантиям субъекта РФ.

В объем государственного долга субъекта РФ включаются номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам субъекта РФ, объём основных долгов по кредитам, полученным субъектом РФ, и по его бюджетным кредитам от других бюджетов, объем обязательств по государственным гарантиям субъекта РФ и объем иных его непогашенных долговых обязательств. В объем внутреннего долга субъекта РФ включаются суммы названных выше долговых обязательств, выраженные в национальной валюте, а в объем внешнего долга — суммы долговых обязательств субъекта РФ, выраженные в иностранной валюте.

Структура муниципального долга представляет собой следующую группировку долговых обязательств муниципального образования по их видам:

     ценные бумаги муниципального образования;

     бюджетные кредиты, привлеченные в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы РФ;

     кредиты, полученные муниципальным образованием от кредитных организаций;

     гарантии муниципального образования.

В объем муниципального долга включаются номинальная сумма и объемы перечисленных видов муниципальных долговых обязательств, а также объем иных непогашенных долговых обязательств муниципального образования. Муниципальные обязательства могут быть только внутренними, т.е. выражаются только в рублях. Прекращение муниципальных долговых обязательств и их списание с муниципального долга осуществляются в порядке, аналогичном федеральным и региональным долговым обязательствам.

БК РФ устанавливает ограничения на объем государственного долга субъекта РФ и муниципального долга. Предельный объем долга субъекта РФ не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов бюджета субъекта РФ без учета безвозмездных поступлений. У субъектов Федерации, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов (без субвенций) из федерального бюджета в течение двух из трех послед них отчетных лет превышала 60% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, предельный объем долга не должен превышать 50% утвержденного общего годового объема доходе и бюджета субъекта РФ (без учета безвозмездных поступлений).

Предельный объем муниципального долга не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов местного бюджета без учета объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений. Для муниципальных образований, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов РФ (за исключением субвенции) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних лет превышала 70% объема собственных доходов местных бюджетов, предельный объем муниципального долга не должен превышать 50% общего годового объема доходов местного бюджета без учета безвозмездных поступлений и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Превышение при исполнении соответствующего бюджета предельных объемов государственного долга субъектов РФ и муниципального долга является нарушением бюджетного законодательства и влечет за собой применение мер принуждения за его нарушение, предусмотренных БК РФ.

Предельный объем государственного долга Российской Федерации устанавливается законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Законом (решением) о бюджете субъекта Федерации (муниципального образования) устанавливаются верхние пределы государственного внутреннего и внешнего долга субъекта РФ (муниципального долга) по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом и каждым годом планового периода.

5.1. Государственные и муниципальные гарантии как форма долговых обязательств государства

Кроме займов и кредитов, упомянутых ранее, еще одной значимой формой долговых обязательств, формирующих государственный и муниципальный долг, выступают государственные и муниципальные гарантии. Они представляют собой долговые обязательства, в силу которых Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование (гаранты) обязаны при наступлении определенных событий (гарантийных случаев) уплатить лицам, в пользу которых предоставлены гарантии (бенефициарам), по их письменным требованиям, определенную в обязательствах денежную сумму за счет средств бюджета, в соответствии с условиями даваемых гарантами обязательств отвечать за исполнение третьими лицами (принципалами) их обязательств перед бенефициарами. Государственные и муниципальные гарантии могут обеспечивать надлежащее исполнение принципалом его обязательств перед бенефициаром (основного обязательства) и возмещение ущерба, образовавшегося при наступлении гарантийного случая некоммерческого характера. Гарант имеет право отозвать свою гарантию только по основаниям, указанным в гарантии. Гарантии оформляются в письменном виде.