Державний бюджет: суть та призначення

       Загальновідомо, що бюджет є ефективним інструментом регулювання темпів і пропорцій  розвитку не тільки всієї економіки  держави, а й окремих її адміністративно-територіальних одиниць. Крім того, досвід розвинутих країн переконує, що вплив держави на територіальний розвиток залишається найвідчутнішим. Вона регулює загальні територіальні пропорції, стимулює розвиток регіонів з низьким виробничим потенціалом, здійснює раціональний підхід до розміщення продуктивних сил, у тому числі розосередження промислових підприємств і обмеження їхньої концентрації у великих містах, розробляє та реалізує великомасштабні державні регіональні програми різного спрямування тощо.

       В аспекті конкретизації дій держави, переходу від стратегії до тактики, раціонального їх поєднання об'єктивною необхідністю є потреба використовувати можливості низового рівня бюджетної системи. При цьому доходи місцевих бюджетів можуть бути не тільки фінансовим джерелом здійснення заходів місцевими органами влади, але й економічним важелем підвищення ефективності виробництва, освоєння нових видів продукції,

76

зацікавлення  трудових колективів у раціональному  використанні матеріальних, судових і фінансових ресурсів.

       Відносно  достатня фінансова забезпеченість місцевих бюджетів, у тому числі за рахунок сприятливої організації та впорядкування міжбюджетних відносин, забезпечує підґрунтя для застосування конкретних методів та важелів впливу на мікроекономічний рівень, на функціонування і виробничу спрямованість конкретних суб'єктів економічної, в тому числі і підприємницької, діяльності.

      Завдяки дольовій участі у надходженнях централізованих  державних доходів регулюючого характеру виникає можливість забезпечити активну участь різнорівневих управлінських органів у виконанні дохідної частини загальнодержавних фінансових планів, регіональних і міжрегіональних програм, що важливо з точки зору реалізації стратегічної соціально-економічної політики, суспільства. Як елемент системи державного регулювання економіки використовувані методи регулювання міжбюджетних відносин, наприклад, цільові бюджетні трансферти, створюють умови для контролю за більшістю соціально-економічних процесів на всіх рівнях влади, за паралельного функціонування місцевого самоврядування. Основними завданнями, які вирішуються в процесі регулювання міжбюджетних відносин, є досягнення відповідності між видатками та доходами всіх бюджетів, забезпечення рівномірності надходження доходів та запобігання перебоям у фінансуванні видатків, створення умов зацікавленості місцевих органів влади у повній мобілізації доходів на своїй території, забезпечення самостійності у використанні додатково мобілізованих коштів при виконанні місцевих бюджетів, перерозподіл фінансових ресурсів між фінансове "багатими" і "бідними" територіями, погодженість обсягів отриманої фінансової допомоги конкретними зусиллями по мобілізації податків і зборів, залученню додаткових дохідних джерел.

       Тому  ефективне налагодження механізму  регулювання міжбюджетних відносин з урахуванням специфіки застосування конкретних його методів (місце

77

та час) за усіх інших (економічних, політичних, соціальних) умов сприяє організації безперервного, стабільного, рівномірного процесу фінансування державних видатків усіма ланками бюджетної системи країни, а також росту ефективності використання бюджетних асигнувань у територіальному розрізі.

       Перерозподіл  бюджетних ресурсів засобами регулювання  міжбюджетних відносин спрямований на врахування і узгодження потреб різноманітних територіальних громад відповідно до можливостей національної економіки, збалансування доходів і видатків бюджетів різних рівнів. Цим самим визначаються межі реального впливу, насамперед місцевих управлінських органів, на розв'язання проблем економіки і соціальної сфери, формується фінансова база їхньої самостійності, що важливо в умовах децентралізації системи державної влади. Розширення фінансових можливостей недостатньо забезпечених бюджетними ресурсами територій за допомогою методів регулювання мїжбюджетних відносин сприяє досягненню відносного вирівнювання рівнів економічного розвитку районів країни та ступеня задоволення однотипових потреб громадян. При цьому заходи регулювання мїжбюджетних відносин впливають на обмін та споживання, їх обсяг та структуру в межах держави та окремих адміністративне - територіальних одиниць. [12]

78

3.2. Методи регулювання  різних форм міжбюджетних  відносин

       Організація здійснення бюджетного процесу, насамперед складання і виконання бюджетів, визначають тип регулювання міжбюджетних відносин, який у ньому застосовується. Йдеться про першочергове збалансування доходів і видатків місцевих бюджетів за допомогою залучення до них коштів з джерел на відповідній території та вторинного регулювання державного бюджету через перерозподіл коштів на його користь.

      Міжбюджетні відносини є об'єктивним явищем, яке на практиці, що склалася в Україні, може проявлятися у різних формах, залежно від дії чинників внутрішнього і зовнішнього щодо бюджетної системи характеру. Тому конкретизація шляхів досягнення органічного поєднання потреб центральних і місцевих органів влади у фінансових ресурсах з їхніми можливостями по акумулюванню доходів також залежить і від існуючих форм міжбюджетних відносин, до яких в Україні можна віднести розподіл доходів, субсидування, взаєморозрахунки і бюджетне кредитування. Кожній з них відповідають свої способи досягнення цілей регулювання взаємин між ланками бюджетної системи, вибір яких вже є функцією суб'єкта управління міжбюджетними відносинами. Це дозволяє застосовувати їх у комплексі або ж надавати пріоритет одному з методів, іншими лише доповнюючи його, в залежності від особливостей соціально-економічного стану та цілей розвитку країни, а також враховуючи переваги та недоліки кожного із способів.

       З метою регламентування й упорядкування  міжбюджетних відносин, які функціонують у формі розподілу доходів, на практиці застосовуються процентні відрахування. Підкреслюючи значення цього методу, С.Юрій, Й.Бескид, С.Огородник, О.Романенко, М.Зязюн визначають систему процентних відрахувань бюджетам нижчого рівня основною і найбільш ефективною формою регулювання бюджетів, яка використовується на сьогодні у практиці бюджетного планування. Подібним чином О.Кириленко виділяє як найбільш розповсюджений метод регулювання міжбюджетних відносин процентні відрахування від

79

загальнодержавних податків і зборів. [12]

       Аналогічно  І.Сало розглядає метод перерозподілу  в регулюванні міжбюджетних відносин за допомогою виділення нижчим бюджетам коштів згідно з нормативами загальнодержавних податків. Узагальнюючи європейський досвід нарахування і сплати податків на місцевому рівні, Девід Кінг як форму спільного використання державою і місцевою владою баз оподаткування також виділяє розподіл доходів. За наведеною ним схемою, місцева влада автоматично одержує фіксований відсоток загальної суми надходжень від визначеного податку.

       У викладених судженнях науковців  звертає увагу різноманітність  тлумачення процентних відрахувань - як форми або методу регулювання  міжбюджетних відносин (що, зрештою, спостерігається у дослідженнях $ інших проявів взаємодії ланок бюджетної системи). Викладені думки не суперечать одна одній. Таке твердження базується на тому, що форма є певною опосередкованою конструкцією, якій притаманний відносно стійкий характер, що дозволяє виявляти і фіксувати суттєві і закономірні аспекти досліджуваних об'єктів. При цьому метод, який у загальному означає спосіб досягнення цілі, визначеним чином упорядковану діяльність, розкриває й уточнює зміст, у нашому випадку, конкретного варіанту регулювання міжбюджетних відносин, що фактично відбувається через виявлення і фіксацію його форми. Тому при аналізі взаємовідносин між ланками бюджетної системи щодо способів їх регулювання допускаємо ототожнення понять "форма" і "метод".

       Враховуючи  викладене та абстрагуючись від  різниці у формулюванні назви, слід відзначити, що у вищенаведеній групі поглядів зміст процентних відрахувань єдиний. Він вбачається у передачі частини ресурсів з вищих бюджетів вищого рівня нижчим для збалансування у вигляді частки доходів на кожне регулююче джерело. Таким чином, суть методу зводиться до розмежування надходжень від окремих доходів, що сплачуються на території певної адміністративно-територіальної одиниці. [35]

       У дослідженнях О. Василика, С. Буковинського, В. Опаріна доведено, що специфіка застосування методу процентних відрахувань у ході бюджетного процесу

80

різниться залежно від засад функціонування бюджетної системи. Так, в умовах автономності бюджетів передбачається закріплення доходів за кожним із них у повній сумі чи за твердо фіксованими нормативами (що зрештою і відображено у судженнях Девіда Кінга). За умов функціонування державного бюджету на принципах єдності, що характерно для нашої держави, застосовується інший варіант, який полягає у встановленні системи регулювання міжбюджетних відносин у формі проведення відрахувань до бюджетів нижчих рівнів, орієнтуючись на їхні потреби у ресурсах.

       Підсумовуючи  розглянуті погляди науковців, підкреслимо, що метод процентних відрахувань в умовах бюджетного планування є вихідною основою збалансування бюджетів різних рівнів. Його використання щодо визначеного переліку податків і зборів базується на реальних фінансових можливостях держави, дозволяючи в умовах розвитку місцевого самоврядування врахувати і певною мірою поєднати при розподілі доходів інтереси різних адміністративно-територіальних одиниць. Саме тому при загостренні проблеми із формуванням доходів бюджетів усіх рівнів, що й відбувається в останні роки, спостерігається протилежна ситуація - обрано курс на централізацію державних фінансових ресурсів. Він реалізується в обмеженні складу регулюючих доходів та у відсутності диференціації розмірів відрахувань від них. При цьому п'еревага надається субсидуванню місцевих бюджетів.

       Застосування  методу процентних відрахувань передбачає виділення окремих груп у складі доходів бюджетів відповідно до економічного змісту. До них, насамперед, належать закріплені і регулюючі доходи. В.Опарін, С.Буковинський, О.Василик, О.Кириленко, В.Родіонова трактують першу групу як доходи, які повністю або частково передаються до бюджету певного виду. Регулюючими є доходи, від яких здійснюються відрахування в нижчі бюджети з метою їх збалансування.

       Аналогічний поділ доходів бюджетів на закріплені і регулюючі має місце і в наукових судженнях Л. Дробозіної, Г. Поляка. Проте російськими вченими допускається ототожнення терміна "закріплені доходи" з поняттям "власні

81

доходи". Сутністне наповнення ними терміна "регулюючі доходи" охоплює  кошти, як; передаються з вищих бюджетів до нижчих з метою регулювання (збалансування) їх видатків і доходів. [16]

       Подібне розуміння суті розглянутої групи  доходів бюджетів відмічається при визначенні їх як "переданих доходів". Проте до складу останніх також віднесено і закріплені доходи як одну з форм переданих на стабільній, довготривалій основі коштів.

       Таким чином, у викладених положеннях різниця  між дефініціями "регулюючі", "закріплені", "власні" доходи базується на стабільності чи періодичності зарахування податків і зборів у повному або частковому розмірі до бюджетів різних рівнів. Тому в контексті досліджуваної проблематики зауважимо, що з точки зору необхідності досягнення тільки збалансування доходів і видатків насамперед місцевих бюджетів не виникає жодної потреби у перегляді традиційно визнаних формулювань суті цих доходів бюджетів.

       Проте в сучасних умовах децентралізації  влади в країні набувають нового значення давно відомі величини і поняття, їм надається додаткова вага при вирішенні в тому числі і проблем у міжбюджетних відносинах. Зокрема, класифікація владних повноважень на власні і делеговані, унормована Конституцією та Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", передбачає виділення у складі видатків бюджету відповідних асигнувань. Правомірно виникає запитання про те, чи доцільно аналогічно класифікувати і доходи бюджетів. На перший погляд видається, що відповідь повинна бути негативною, враховуючи, що в процесі фінансування для управлінських - органів вагомішим є не назва бюджетних ресурсів та їхня приналежність до тієї чи іншої групи в класифікації доходів. Більшою мірою вони переймаються проблемами забезпечення постійного надходження коштів до бюджету та можливостями по нарощуванню їх обсягів, що цілком виправдано. Проте в статті 143 Конституції України зазначено, що держава фінансує здійснення делегованих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об'єкти державної власності. Крім того, статтею 67

82

Закону "Про місцеве самоврядування в  Україні" обумовлене щорічне передбачення " у Законі про Державний бюджет України коштів, необхідних для здійснення цих повноважень". Логічно припустити, що приймаючи самостійні рішення щодо окресленого кола власних повноважень, місцеві органи влади змушені розраховувати на власні джерела доходів, необхідних для їхньої реалізації. [З 4 ]