Державний бюджет: суть та призначення

       Тобто напрошується висновок про те, що законодавством держави допускається виділення частини бюджетних ресурсів, які мають спеціальне призначення, а саме — фінансове гарантувати виконання органами самоврядування визначеної групи владних повноважень, 3 вищесказаного природно випливає зауваження, що акумулювання таких ресурсів протягом бюджетного року у достатньому розмірі є необхідною передумовою прийняття місцевими органами влади відповідальності за здійснення ними повноважень органів виконавчої влади (стаття 143 Конституції України).

-іУ

       Викладені положення зовсім не означають відміну  діючих засад у регулюванні міжбюджетних відносин. Навпаки, вони швидше їх доповнюють, урізноманітнюючи класифікацію доходів бюджету поділом останніх на такі, що забезпечують виконання органами влади власних або делегованих повноважень.

       Відповідним чином у процесі збалансування  бюджетів доходи доцільно класифікувати на такі групи, виділяючи окремі їхні характеристики;

-    власні доходи - бюджетні ресурси,  що є грошовою основою для  реалізації власних владних повноважень;

-   закріплені і регулюючі доходи - ресурси, за рахунок яких фінансується  здійснення державних, у тому числі делегованих, владних повноважень.

       При цьому закріплені доходи, на відміну  від регулюючих, сплачуються до місцевих бюджетів у повному або частковому розмірі на постійній основі.

       Зауважимо, що така особливість наближає закріплені доходи до власних Проте ототожнювати їх з ними недоцільно, оскільки економічне призначення власних доходів реалізується у процесі створення грошового підґрунтя для виконання самоврядних повноважень місцевими органами влади, фінансуванні бюджетних видатків місцевого значення. Таким чином відповідальність за задоволення місцевих потреб населення покладається на органи влади

83

адміністративно-територіальної одиниці, які для цього не повинні  отримувати кошти від інших рівнів влади в країні. У протилежному випадку місцеві управлінські органи будуть залежними від надходження закріплених і регулюючих доходів, тобто позбавлятимуться фінансових основ власної самостійності у розв'язанні місцевих проблем економічного та соціального характеру. [28]

       В процесі організації міжбюджетних відносин має місце розподіл дохідних джерел місцевих бюджетів на власні, закріплені і регулюючі, оскільки їхня участь у механізмі збалансування бюджетів різна. При цьому, зважаючи на потребу поступового переходу до стабільних унормованих відносин між органами влади різних рівнів, у тому числі і в бюджетній сфері, можна прогнозувати розширення кола власних і закріплених доходів та відповідне зменшення ролі методу процентних відрахувань, який реалізується щодо регулюючих доходів бюджетів.

       Обґрунтування процентних відрахувань як форми  розподілу доходів у процесі функціонування міжбюджетних відносин дає підстави виокремити інший спосіб, який передбачає передання грошових ресурсів по вертикалі бюджетної системи в особливих формах з метою досягнення її стійкості. Його назва у науковій літературі не конкретизована. Найчастіше мова йде про метод дотацій або метод субвенцій. Характеризуючи дотації і субвенції, С.Буковинський, С.Юрій, Й. Бескид, В. Дем'янишин визначають їх як дві різні форми регулювання. Тобто за обома трактуваннями, дотація і субвенція є способом упорядкування міжбюджетних відносин.

       У теорії регулювання міжбюджетних відносин має місце виокремлення групи нормативно-розрахункових методів, які застосовуються в практиці фінансового вирівнювання зарубіжних країн. Вони розглядаються як методи надання трансфертів та інших фінансових ресурсів бюджетам місцевих органів влади з бюджету центрального уряду, а також із бюджетів органів влади вищого рівня на основі розмежування видаткових функцій між різними рівнями влади, розрахунку можливих доходів місцевих органів влади на основі податкового потенціалу територій, мінімальних бюджетів місцевого самоврядування,

84

державних мінімальних соціальних стандартів та відповідної формули фінансового вирівнювання. Тобто в самій назві підкреслюється необхідність здійснення конкретних розрахунків на основі визначених нормативів, стандартів і т.д.

       Таке  тлумачення методів міжбюджетного  регулювання є досить загальним  і базується на характеристиці субсидування як форми міжбюджетних відносин. Дефініція "субсидування" має латинське походження і означає допоміжні, додаткові заходи, що в розглядуваному контексті повністю відображає місце методів регулювання в процесі бюджетного планування. Саме за допомогою дотацій, субсидій і субвенцій, додатково до процентних відрахувань, досягається остаточне збалансування дохідної і видаткової частин місцевих бюджетів. Яри цьому вони відіграють допоміжну роль, оскільки не є обов'язковими, і тому не завжди використовуються в процесі регламентування та упорядкування міжбюджетних відносин бюджетів усіх адміністративно-територіальних одиниць.

       Таким чином, у переліку методів регулювання  міжбюджетних відносин можна виділити дотації, субсидії і субвенції, які  застосовуються в процесі субсидування місцевих бюджетів на підставі законодавче визначених нормативів, стандартів і формул. Відзначимо, що в різних країнах одні й ті же методи субсидування можуть мати різну назву, або ж навпаки - різні за змістом називаються однаково. При цьому в законодавствах розвинутих країн не дається розгорнутого визначення кожного з практикованих методів, а вказується лише те, з якою метою вони використовуються. Тобто ці поняття застосовуються із традиційним змістом. Тому зупинимося на більш детальному розгляді методів субсидування, які використовуються відповідно до законодавства України: дотаціях, субсидіях, субвенціях. Насамперед, привертає увагу той факт, що дотації, субсидії і субвенції виділені за окремими кодами у бюджетній класифікації. Це означає, що дотації та субвенції є самостійними і не єдиними складовими класифікації доходів, що об'єднує офіційні трансферти. [18]

       Аналогічний висновок випливає при аналізі структури, економічної класифікації видатків. Тому трансферти, які використовуються як один з елементів

85

міжбюджетних  відносин, доцільно розглядати як різновид офіційних трансфертів або трансфертних платежів узагалі. Тобто терміни "дотація", "субвенція" у своїй сукупності повністю не охоплюють поняття "офіційні трансферти". Останнє ширше, оскільки, крім них, враховує іншу форму організації міжбюджетних відносин - взаєморозрахунки.

       Трактування дотації як фіксованої в сумі або  прямої грошової допомоги бюджетам нижчого рівня за рахунок коштів бюджетів вищого рівня з метою забезпечення виконання ними своїх завдань без обмеження сфери використання коштів пропонують В. Дем'янишин, С. Слухай. Подана характеристика дотації відображає її позитивні риси, які виявляються у процесі регулювання місцевих бюджетів, а саме — відсутність контролю за напрямом асигнування грошей а отже, і втручання вищих органів влади у фінансову діяльність нижчих за рівнем управлінських структур у певній сфері.

       Більш відверту характеристику дотації-як безпосередньої милостині подає Карліс Л. Штрайпс. Таке буквальне розуміння терміна відповідно до його латинського походження і первісного значення "дарунок", "пожертва" певною мірою включає добровільність, необов'язковість з боку вищих органів влади щодо перерахування грошових коштів у формі дотації.

       Аналогічно  пропонується визначення субсидії і  субвенції як грошової допомоги. Проте  приналежність дотацій, субсидій і субвенцій до офіційних трансфертів ( з латинської перекладається як "передання" "перенесення") передбачає передання не тільки коштів, яке відображає зовнішню сторону міжбюджетних відносин. Якщо в бюджетах-одержувачах грошових ресурсів власні доходи задовольняють усі потреби у фінансуванні самоврядних повноважень відповідних органів влади, то дотації, субсидії і субвенції фактично використовуються для фінансового забезпечення виконання останніми делегованих повноважень. Тобто в такому випадку вони є коштами, без одержання яких місцеві органи влади юридичне обґрунтовано і справедливо можуть не фінансувати частини делегованих видатків. Тому дотація, субсидія і субвенція можуть бути фінансовою допомогою лише за відсутності в необхідних розмірах

86

власних доходів місцевих бюджетів. В усіх інших випадках - це перераховані кошти, призначення яких у контексті розвитку місцевого самоврядування полягає у фінансуванні видатків загальнодержавного значення. [20]

       Основна відмінність між ними в науковій літературі і на практиці визначається характером надання і використання одержуваних коштів. Щодо дотації можна відмітити повну одностайність серед авторів праць радянського часу і останніх вітчизняних видань, яка збігається із міжнародне визнаною термінологією. Дотація - це незв'язаний, або загальний, безумовний, або генеральний трансферт. Тобто в бюджетному процесі вона передбачається і надається для покриття дефіциту ресурс/в при неможливості скорочення Додатків, на безповоротній основі і не мас суворого цільового призначення.

       Таким чином, дотацію можна трактувати як трансферт (кошти), що передається по вертикалі міжбюджетних відносин на безповоротній основі з метою фінансування видатків загальнодержавного значення при неможливості акумулювати у місцевих бюджетах ресурси за рахунок інших джерел доходів.

       Відповідно, найважливішою перевагою дотації  як міжбюджетного трансферту визначається наявність меншої кількості регулюючих і обмежувальних установок, у порівнянні зі спеціальними трансфертами, та самостійність насамперед місцевих органів влади щодо встановлення напрямів її використання при реалізації делегованих владних повноважень. Ця перевага посилюється тим, що невикористана частина дотації в кіпці року не вилучається, а подібно до власних ресурсів місцевих бюджетів надходить у відповідний фонд і використовується для фінансування заходів наступного року.

       Проте дотація має і суттєві недоліки. Оскільки здійснюється пряме фінансування видатків даного (нижчого) бюджету за рахунок іншого (вищого), то в такому заході відповідно до суми дотації відбувається зменшення ступеня впливу місцевих органів влади на виконання плану по доходах. Цим самим звужуються рамки фінансового контролю на місцевому рівні за перерозподілом частини вартості ВВП і формуванням відповідних доходів певних бюджетів. Зменшити ступінь впливу вказаного негативу дозволяє застосування іншого порядку надання

87

дотації, а саме визначення в якості її джерела  законодавче обумовленого переліку обов'язкових платежів до бюджету. Подібний захід реалізується в Україні з прийняттям Закону "Про Державний бюджет України на 1999 рік" та аналогічних законодавчих актів на наступні бюджетні періоди.

       Термін "субвенція" і "субсидія", як і "дотація", мають латинське  походження і означають - "допомога", "підтримка". Проте, на відміну від неї, загально прийнято характеризувати субсидію і субвенцію як цільові, а відповідно до міжнародне визнаної термінології, - як зв'язані, або спеціальні, або умовні міжбюджетні трансферти.

       Більш невизначене розмежування субсидії і субвенції між собою. Підставою для цього є наявність або відсутність участі одержувача переданих коштів у відповідному цільовому фінансуванні. Додатковою ознакою розмежування цих понять може бути характер видатків: поточний чи капітальний (інвестиційний), які здійснюються за рахунок трансфертів [п.5 статті 63 Закону "Пре місцеве самоврядування в Україні"]. Проте існує також пропозиції М. Чумаченка поточні та інвестиційні трансферти виділяти у складі лише субвенції. Існує і протилежне доповнення до даного визначення, в якому виділяється як різновид субсидій, використовуваних у практиці регулювання міжбюджетних відносин зарубіжних країн, інвестиційна субсидія.

       Оскільки  офіційне тлумачення субвенції відсутнє, то стає зрозумілим її фактичне перетворення у звичайну дотацію, як це неодноразово вже відбувалося на практиці. Так, до 1996 р. в бюджетному процесі використовувався термін "бюджетна субвенція", який за змістом відповідав дефініції "бюджетна дотація".

       Таким чином, повноцінно функціонувати як вид міжбюджетного трансферту субвенції не дозволяє відсутність контролю за її цільовим використанням, реальної відповідальності за порушення бюджетного законодавства, особливо стосовно бюджетів, які відчувають гостру нестачу коштів, а також відчутний вплив суб'єктивного фактора. Тому пропонуємо визначити субвенцію як цільовий трансферт, який надається по вертикалі міжбюджетних відносин і при нецільовому використанні підлягає поверненню.