Лекции по "Бюджету и бюджетному учету"

Б – бюджет

БФ – бюджетный фонд

БС – бюджетная система РФ

РФ – Российская Федерация (федеральный уровень)

СФ – субъект Российской Федерации (региональный уровень)

МО – муниципальное образование (местный уровень)

ГВ – государственная власть (РФ или СФ)

МСУ – местное самоуправление

184-ФЗ - ФЗ от 06.10.99 №184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти СФ"

131-ФЗ - ФЗ от 06.10.03 №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"

МБО - межбюджетные отношения

ФД - финансирование дефицита

НГ - нефтегазовый

БКл - бюджетная классификация РФ

ФК – Федеральное казначейство

Тема 1. Основы построения БС РФ.

1. Экономическое содержание БФ.

БФ - фонд денежных средств, находящийся в распоряжении органов ГВ и МСУ и предназначенный для финансового обеспечения задач и функций этих органов. БФ является материальным воплощением бюджетных отношений. Он формируется в результате перераспределения ВВП, доходов от внешнеэкономической деятельности и части национального богатства. Количество БФ зависит от количества органов ГВ и МСУ, функционирующих в государстве. Уровень концентрации финансовых ресурсов в БФ отражает степень влияния органов ГВ и МСУ на экономическую и социальную сферы государства; на уровень влияют:

- уровень развития экономики государства;

- решаемые социально-экономические задачи;

- исторические и национальные особенности развития государства и др.

Установление оптимального размера БФ, обеспечивает достаточное финансирование общественных потребностей и одновременно условия для накопления финансовых ресурсов у субъектов хозяйствования и граждан. Размер БФ определяется в ходе бюджетного планирования. Черты сходства БФ и финансового фонда:

- функциональная обособленность: вычленение части финансовых ресурсов из стоимости объектов распределения и последующая концентрация этих финансовых ресурсов в распоряжении органов ГВ и МСУ;

- целевое назначение: обеспечение органов ГВ и МСУ денежными средствами, необходимыми для исполнения возложенных на них полномочий в целях удовлетворения общественных потребностей;

- сбалансированность: обеспечивается заимствованиями в различных формах и другими способами;

- нормативно-правовая регламентация порядка его формирования и использования.

Специфические черты БФ:

а) масштабность финансовых ресурсов БФ определяется их объемом, поступающим в распоряжение органов ГВ и МСУ и отражающим уровень ВВП, доходов от внешнеэкономической деятельности и национального богатства, который распределяется через тот или иной фонд;

б) маневренность (мобильность) БФ - подвижность бюджетных средств в процессе формирования и использования бюджетных фондов; она обеспечивается способами:

- соблюдение принципа общего (совокупного) покрытия расходов Б позволяет использовать бюджетные средства в зависимости от имеющихся задач на определенном этапе;

- соблюдение принципа единства кассы позволяет сосредоточить все доходы и поступления на счете средств Б и направить их бюджетополучателям исходя из утвержденных бюджетных назначений;

- привлечение бюджетных кредитов из других Б БС в случаях возникновения временных кассовых разрывов при исполнении Б, при ликвидации последствий стихийных бедствий; временный кассовый разрыв - прогнозируемая в определенный период текущего финансового года недостаточность на едином счете Б денежных средств, необходимых для кассовых выплат из Б (такие кредиты выдаются на срок, не выходящий за пределы финансового года);

- изменение в ходе исполнения Б бюджетных назначений, если фактическое исполнение Б происходит с отклонениями от величин, заданных законами или решениями о Б; при поступлении сверхплановых доходов изменение бюджетных назначений создает правовые основания для осуществления расходов в объеме и по направлениям, отличающимся от утвержденных законом или решением о Б, исходя из фактического исполнения Б по доходам;

- формирование и использование бюджетных резервов.

1а. Бюджетные резервы.

1) резервные фонды:

- резервные фонды исполнительной власти формируются в расходной части Б; их размер устанавливается законами и решениями о соответствующих Б и не может превышать 3% общего объема расходов этих Б; средства резервных фондов направляются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов, в т.ч. на проведение мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций; порядок использования средств резервных фондов устанавливается соответствующими органами:

Резервный фонд Правительства РФ (Постановления Правительства №810 и №838), Резервный фонд Правительства РФ по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий, резервные фонды высших исполнительных органов ГВ СФ (Постановление Правительства Москвы от 06.12.05), резервные фонды местных администраций; использование средств регулируется распоряжениями исполнительных органов;

- Резервный фонд Президента РФ формируется в расходной части федерального Б в размере не более 1% утвержденного объема расходов; он используется на финансовое обеспечение непредвиденных расходов Б; законодательство не допускает расходование средств фонда на проведение выборов, референдумов и на освещение деятельности президента; использование этих средств осуществляется на основе указов и распоряжений Президента (ст. 82);

- Резервный Фонд и Фонд будущих поколений - часть средств федерального Б, подлежащая обособленному учету и управлению; утверждаются в Б отдельной строкой; формируются за счет нефтегазовых доходов федерального Б и за счет средств от управления средствами этих фондов;

2) оборотно-кассовая наличность - вид бюджетных расходов, образующийся за рамками Б за счет остатков средств на начало (и конец) планируемого года и предназначенный для бесперебойного финансирования расходов при возникновении временных кассовых разрывов; в БК образование наличности не регламентируется, поэтому минимально необходимый уровень наличности и порядок ее расчета определяются органами ГВ СФ и МСУ самостоятельно (в федеральном Б она не формируется); использование оборотно-кассовой наличности планируется при поквартальном распределении доходов, расходов и источников ФД: в случае недостаточности в каком-либо квартале доходов и поступлений на покрытие предусмотренных расходов привлекается наличность; при этом суммы, заимствованные из наличности в течение года, до конца года должны быть восстановлены;

3) остаток бюджетных средств на счетах - денежные средства, образующиеся на счете Б на начало очередного финансового года; он формируется за счет:

- остатков на начало предыдущего финансового года;

- дополнительно полученных и не использованных при исполнении Б доходов;

- экономии в расходах;

остаток используется на покрытие временных кассовых разрывов, финансирование сверхплановых расходов.

2. Сбалансированность Б.

Сбалансированность в широком понимании - равенство объема расходов и объема доходов. Нарушение сбалансированности: профицит или дефицит. БК регулирует сбалансированность Б только в части дефицита. Сбалансированность Б (БК) означает, что объем предусмотренных расходов должен соответствовать суммарному объему доходов и поступлений источников ФД. Б обязательно должны быть утверждены источники ФД. Дефицит:

- первичный: превышение расходов над доходами за исключением расходов на обслуживание государственного и муниципального долга;

- общий (итоговый): превышение общей суммы расходов над общей суммой доходов.

Привлечение дополнительных финансовых ресурсов для покрытия дефицита возможно путем:

а) проведения государственных или муниципальных заимствований: кредиты и займы, привлекаемые от иностранных государств, иностранных и международных организаций, по которым возникают долговые обязательства; это основной неинфляционный способ покрытия дефицита Б;

б) продажи государственного или муниципального имущества (земельных участков, материальных запасов); не инфляционный способ, но ограниченный;

в) кредитно-денежная эмиссия - увеличение количества денег в обращении, инфляционный способ; используется при кризисах государственных финансов.

Бюджетное законодательство (ст. 92, 94, 96) регламентирует конкретный состав источников ФД.

При составлении, утверждении и исполнении Б органы ГВ и МСУ должны исходить из необходимости минимизации размеров дефицита Б. Это достигается за счет изыскания резервов роста доходов Б, эффективного разграничения расходных обязательств РФ, СФ и МО, рационального и целевого использования бюджетных средств.

БК в настоящее время не регулирует общие направления расходования средств при профиците Б. Профицит также бывает первичным (без расходов на обслуживание долга) и общим. Б подлежит сбалансированию не только в части годовых назначений по доходам, расходам и источникам ФД Б, но и при их поквартальном распределении. В ходе поквартального распределения могут возникать временные кассовые разрывы, покрытие которых обеспечивается за счет оборотно-кассовой наличности, остатков бюджетных средств и путем привлечения бюджетных кредитов. Если в отдельные кварталы доходы и поступления превышают расходы, это превышение направляется на покрытие расходов следующего квартала.

3. Особенности Б государственных внеБФ.

В финансовом обеспечении органов ГВ особая роль принадлежит Б государственных внеБФ. Их средства учитываются на отдельных счетах. Важный отличительный признак внеБФ - достаточно узкое целевое назначение (в РФ - социальное). Поступление денежных средств в Б внеБФ осуществляется с учетом заранее обозначенных направлений использования этих средств (привязка определенных доходов к определенным расходам), т.е. принцип общего покрытия расходов Б теряет значимость. Одновременно существенно ограничивается маневренность средств фондов.

Согласно БК федеральные органы ГВ формируют Б Пенсионного фонда (ПФР), Федерального фонда обязательного медицинского страхования (ФФОМС) и Федерального фонда социального страхования (ФСС), региональные - Б территориальных фондов обязательного медицинского страхования (ТФОМС).

Средства Б внеБФ находятся в федеральной или региональной собственности, а порядок их формирования и исполнения регламентируется федеральными или региональными законами. Само управление средствами осуществляется соответствующими финансово-кредитными учреждениями (Московский городской фонд ОМС).

4. Бюджетные системы унитарного и федеративного государства. БС государства - совокупность Б государственно-территориальных и административно-территориальных образований, находящихся в определенной взаимосвязи друг с другом на основе принципов, установленных законодательством. Первичные элементы Б:

а) вид Б - форма образования и расходования бюджетных ресурсов, определенная органами ГВ и МСУ;

б) уровень Б - совокупность видов Б, соответствующих определенному уровню власти.

Факторы построения БС:

1) форма государственного устройства, которая определяет административно-территориальное деление государства, уровни государственной власти и структуру ее органов;

а) особенности БС государства:

- двухуровневая структура (центральный и местные Б);

- высокая степень концентрации бюджетных средств в центральном Б;

- основными видами доходов местных Б являются отчисления от распределения доходов и финансовая помощь из центрального Б;

б) особенности БС федеративного государства:

- трехуровневая структура (федеральный, региональные и местные Б);

- разграничение доходов между уровнями БС на основе разграничения полномочий органов ГВ РФ и СФ;

- межбюджетное перераспределение средств в меньших объемах (по сравнению с унитарным);

- основными видами доходов региональных Б являются собственные доходы;

2) особенности территориальной организации МСУ отражает виды МО, их положение; механизм  формирования местных Б устанавливается с учетом различий в статусе МО.

5. Нормативно-правовые акты, регламентирующие построение и функционирование БС РФ.

Построение и функционирование БС регулируется нормативно-правовыми актами, которые принимаются уполномоченными органами власти и имеют различную юридическую силу. Акты, действующие на территории:

1) РФ (федеральные):

- БК;

- федеральные законы о федеральном Б и Б федеральных внеБФ;

- федеральные законы, регулирующие бюджетные правоотношения (184-ФЗ и 131-ФЗ);

- указы Президента РФ;

- постановления Правительства РФ;

- нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти, регулирующие бюджетные правоотношения;

2) СФ (региональные) принимаются в пределах компетенции, установленных Конституцией, БК, 184-ФЗ:

- законы СФ о бюджетном устройстве и процессе в СФ;

- законы о межбюджетных отношениях СФ;

- законы СФ о Б СФ и Б территориальных внеБФ;

- нормативно-правовые акты исполнительных органов ГВ СФ, регулирующие бюджетные правоотношения;

3) МО (местные) принимаются в пределах компетенции, установленной 131-ФЗ:

- решения представительных органов МО о местных Б;

- иные нормативно-правовые акты представительного органа МО;

- постановления главы местной администрации по вопросам формирования местных Б;

- решения о бюджетном устройстве и процессе МО.

Бюджетное законодательства РФ:

а) БК - основа бюджетного законодательства - определяет:

организацию и функционирование БС;

основы межбюджетных отношений;

правовое положение субъектов бюджетных правоотношений;

основы бюджетного процесса;

основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ;

б) федеральные законы о федеральном Б;

в) федеральные законы о Б федеральных внеБФ;

г) законы СФ о Б СФ;

д) законы СФ о территориальных внеБФ;

е) муниципальные правовые акты о местных Б;

б) - е) занимают особое положение:

* устанавливают определенные правила  формирования Б, действующие в течение срока, на который составляется и утверждается Б;

* устанавливают основные характеристики Б: общий объем доходов и расходов, профицита / дефицита и источников ФД, межбюджетных трансфертов из других Б и другим Б;

* устанавливают верхние пределы внутреннего (государственного / муниципального) и внешнего (только государственного) долгов по состоянию на начало года, следующего за очередным финансовым годом и каждым годом планового периода;