Организация исполнения бюджета субъекта РФ (на примере Красноярского края)

Эффективный порядок  составления бюджета должен быть направлен на четкое определение  приоритетных задач правительства  и выбор из множества бюджетных  заявок отраслевых министерств тех, которые действительно важны для достижения целей определенных правительством в планируемом финансовом году. Но на практике, чаще всего, на стадии подготовки проекта бюджета намеренно указываются неточные, неясные или завышенные суммы в предвидении реальных ассигнований, которые будут выделены во время исполнения бюджета.

Несовершенство правового  регулирования исполнения бюджета по расходам наносит ущерб бюджету (неэкономное расходование бюджетных средств) и является причиной злоупотреблений всеми участниками бюджетного процесса. Стадия составления, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета является контрольной по отношению к предыдущим, ее задачей является проверка полноты и законности исполнения бюджета с составлением и опубликованием отчета об исполнении бюджета. На данном этапе важную роль играет Счетная Палата края, обеспечивающая независимую проверку достоверности отчетных данных.

            Финансовая помощь наряду с налоговыми и неналоговыми доходами, заемными средствами является одним из доходных источников бюджетов. Целью ее распределения является повышение возможностей регионов с низкой бюджетной обеспеченностью финансировать закрепленные за ними расходы и тем самым обеспечить доступ граждан ,вне зависимости от места их проживания, к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям. Распределение финансовой помощи наряду с ориентацией на социальную, в том числе территориальную справедливость должно не препятствовать экономической эффективности, бюджетной ответственности и политической консолидации общества. Экономическая эффективность- это формирование и поддержание долгосрочных стимулов для региональных властей проводить структурные преобразования, поддерживать конкурентную среду, благоприятный инвестиционный и предпринимательский климат. Бюджетная ответственность заключается в управлении государственными (общественными) финансами от имени и в интересах населения (граждан) при максимально эффективном использовании налоговых и иных ресурсов соответствующих территорий, прозрачности и подотчетности налогово-бюджетной политики.

Управление бюджетной  системой осуществляется через бюджетный  механизм и его элементы: бюджетное  планирование и организацию, бюджетное  регулирование и контроль. В то же время для обеспечения эффективного функционирования бюджетного механизма необходимо четкое и эффективное управление, которым может быть бюджетный менеджмент.[13]

Система управления бюджетом представляет собой комплекс действий, необходимый для обеспечения  согласованной совместной деятельности людей, а также совокупность осуществляющих управление звеньев и связей между ними. Управленческая деятельность разделяется между должностными лицами или специализированными подразделениями организаций. Если финансовый менеджмент понимается как управление финансовыми потоками, то бюджетный менеджмент в целом и на отдельных территориях можно охарактеризовать как управление доходами и расходами бюджета территории в процессе их формирования, распределения и перераспределения, а также использования. Таким образом, бюджетный менеджмент представляет собой систему программно-целевого управления бюджетами различных уровней посредством бюджетного механизма в целях оптимизации доходов и расходов бюджета для обеспечения эффективного решения задач социально-экономического развития территорий. [13]

Основу аппарата бюджетного менеджмента в Красноярском крае должны составлять менеджеры — высококлассные специалисты по бюджетным технологиям  из числа руководителей, наделенных исполнительной властью. Важной функцией бюджетного менеджера должно являться умение делать и особенно эффективно использовать денежные ресурсы для данной территории.

На стадии исполнения бюджетов важно определить и назначить  контрольные индикаторы по соответствующим  показателям доходов и расходов, которые позволят  производить  систематический контроль за ходом исполнения бюджетов. Это расширит возможности оперативного управления бюджетным процессом.

В условиях рыночной экономики  очень велик риск  недополучения  и недофинансирования средств в  бюджет любого уровня,  поэтому на практике часто складываются ситуации так называемого бюджетного риска. Поэтому очень важно уметь использовать  систему оценки риска, управления риском и бюджетными отношениями, возникающими в процессе управления, и пользоваться стратегией и тактикой управленческих действий для достижения установленных целей в конкретных условиях.

Бюджетному менеджеру необходимо предвидеть рисковые ситуации, влекущие потери для бюджета, и уметь заранее оценивать величину предполагаемых потерь. Такая ситуация может произойти, например, с введением в действие нового налогового законодательства или с изменением действующего, изменением курса рубля по отношению к доллару США, падением производства и т. д. Поэтому необходимо уметь прогнозировать величину возможных потерь для бюджета,  если сократятся поступления средств в бюджет, и насколько это повлияет на эффективность расходов,  здесь должны приниматься оптимальные решения и использоваться опыт аналогичных ситуаций, имевших место в прошлом. Чем больше бюджетный менеджер информирован, тем выше качество его управленческих решений.

Бюджетный менеджмент создает  условия для решения проблемы прозрачности бюджетов, которая зависит во многом от совершенствования бюджетной отчетности. Роль бюджетной отчетности на любом уровне бюджетной системы — это обеспечение объективной, нейтральной, независимой информацией всех участников бюджетного процесса, необходимой для принятия решений.

Для эффективного управления бюджетами и бюджетным процессом  необходимо достаточно полное информационное обеспечение, которое состоит из многообразия финансовой, экономической, политической, правовой, статистической  информации. Должна быть создана специальная система мониторинга бюджетных рисков и бюджетной деятельности в целом. Внедрение бюджетного менеджмента должно будет способствовать повышению эффективности государственного управления и местного самоуправления.

Успешная реализация бюджетного менеджмента в Красноярском крае возможна в условиях реализации бюджетного контроля. Бюджетный контроль на территориальном уровне необходимо рассматривать как совокупность управленческих мероприятий, проводимых государственными органами власти по проверке законности, целесообразности и эффективности действий в образовании, распределении и использовании денежных фондов субъектов РФ и местных органов управления, по выявлению резервов увеличения доходных поступлений в бюджет и улучшению бюджетно-налоговой дисциплины. Особое место в системе бюджетного контроля должно отводиться предварительному и текущему контролю как более эффективному по сравнению с последующими формами контроля.

Каждый уровень власти — федеральный, региональный или  местный — реализует свое конституционное  право самостоятельно формировать, рассматривать, утверждать и исполнять  свой бюджет, а также составлять и утверждать отчет о его исполнении только в рамках действующего бюджетного законодательства. Но  внешний контроль за исполнением бюджета — это далеко не то же самое, что внутренний контроль за полнотой поступления, целевым и эффективным расходованием бюджетных средств. Внешний финансовый контроль, во-первых, позволяет оценить объективность представляемой исполнительной властью информации об итогах исполнения бюджета, достоверность прогноза макроэкономических параметров социально-экономического развития края и реалистичность бюджетных проектов на предстоящий финансовый год, ход реализации долгосрочных программ и проектов, своевременность и полноту исполнения бюджетных назначений. Во-вторых, качество получаемой информации оказывает непосредственное влияние на последствия решений, принимаемых на ее основе законодательной властью в виде законодательных и других нормативных правовых актов.

Независимое подтверждение  достоверности информации о результатах  исполнения бюджета, соблюдении действующего законодательства участниками бюджетного процесса также необходимо и самой исполнительной власти, чтобы достаточно точно определить параметры бюджетирования, ориентированного на результат. И именно поэтому такую важную роль в системе внешнего государственного финансового контроля играет внешний аудит бюджета.

Внешний аудит бюджета  — это комплекс контрольно-ревизионных  и экспертно-аналитических мероприятий, осуществляемых независимым органом  государственного финансового контроля, создаваемым законодательной (представительной) властью, результаты которых отражают степень достоверности информации исполнительной власти об исполнении бюджета за отчетный финансовый год или о прогнозируемых параметрах социально-экономического развития страны и показателях бюджетных проектов на предстоящий финансовый год (или годы).

В соответствии с принципами бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), каждая из стадий бюджетного цикла должна быть расширена посредством  использования дополнительных операций, обеспечивающих ориентацию на результаты как содержания соответствующий стадии, так и результатов ее выполнения.

 На стадии составления  проекта бюджета в его содержание  должны быть внесены  определения  оказываемых бюджетных услуг,  нормативы их предоставления, показатели, характеризующие достижение соответствующих эффектов от оказания бюджетных услуг, а также наименования и характеристики целевых программ, раскрывающие их связь с мерой предоставления бюджетных услуг, их состав как совокупность мероприятий, а также значения показателей достижения непосредственных результатов выполнения бюджетных обязательств. На стадии рассмотрения и утверждения бюджета полномочными органами власти должно быть санкционировано внесение в состав бюджета названных дополнений. На стадии исполнения бюджета должны выполняться процедурные действия  по проведению внутренних корректировок (расшифровки) целевых программ, по проведению внешних корректировок, связанных с возможными изменениями целей и заданных  параметров.

На стадии контроля и  отчетности должны проводиться операции мониторинга и оценки получаемых результатов выполнения расходных обязательств, а также операции реагирования на выполняемые нарушения бюджетной дисциплины. Таким образом, бюджетный менеджмент есть система управления бюджетами, внедрение которой позволит повысить эффективность функционирования бюджетной системы на всех уровнях управления.

В рамках концепции "управления результатами" бюджет формируется  исходя из целей и планируемых  результатов государственной политики. Расходы имеют четкую привязку к  функциям, программам, услугам, видам деятельности, при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ с точки зрения экономической эффективности их достижения и социальной значимости. Расширяется самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств: устанавливаются среднесрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой, предоставляется возможность оперативного управления средствами (перераспределения между статьями бюджетной классификации и периодами расходов), лимитируется лишь общая сумма ассигнований (глобальный бюджет) на определенные функции и виды деятельности, предварительного подтверждения расходов в рамках установленных лимитов ассигнований не требуется. Приоритет отдается упреждающему внутреннему контролю, а ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности. Оценка деятельности ведется по достигнутым результатам в соответствии с планами, сэкономленные средства (или часть их) могут быть использованы по усмотрению администратора бюджетных средств.

 Предполагается, что  государство будет не планировать,  а отмерять денежные средства  социальным учреждениям по мере  оценки их результативности. Необходимость создать систему планирования и систему мониторинга в перспективе тех результатов, на которые предполагается сориентировать текущие бюджетные расходы. В рамках оптимизации бюджетных расходов нужно стремиться к экономичности, то есть удешевлению бюджетных услуг. Бюджетная классификация и бюджетный учет должны стать надежным и качественным инструментом, гарантирующим прозрачность деятельности органов власти и администраторов бюджетных средств и обеспечивающим необходимый объем финансовой информации на всех этапах бюджетного процесса. Новая бюджетная классификация должна быть направлена на переориентацию бюджетов на достижение конечных результатов, в том числе путем повышения самостоятельности и ответственности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств, приведение структуры функциональной классификации расходов в соответствие с основными функциями, выполняемыми органами государственной власти (органами местного самоуправления),согласование бюджетной классификации с международными стандартами финансовой отчетности и статистики государственных финансов.