Организация местного управления и самоуправления в Республике Беларусь

Практически режим «позитивного» регулирования распространяется в США и Великобритании на всю сферу местного управления, независимо от специфики отдельных видов муниципальных органов. Так, в Англии города, получившие статус корпорации по королевской хартии, формально могут делать все, что прямо не запрещено законом, совершать все юридические действия, которые вправе осуществлять физическое лицо. Их компетенция выводится не из статусов, а из общего права, и, следовательно, принцип «ultra vires» над ними не властен. Указанное отличие городов от других видов муниципальных корпораций носит иллюзорный характер: городской муниципалитет нуждается не в тех правах, которыми располагает индивидуум, а в полномочиях, свойственных государственному органу, но последние как раз и выводятся из законоположений. В результате суды и министерства игнорируют особенности компетенции городских властей, располагающих королевскими хартиями.

В США известным сходством с  положением английских городов, инкорпорированных королевскими хартиями, обладает правовой статус городов, имеющих «хартии самоуправления» (home rule charter – «хоум рул»). Хоум рул определяется в американской литературе как «правомочность муниципалитета вести свои дела без вмешательства штата» [12, с. 39].

Город сам регулирует полномочия муниципалитета, разрабатывая хартию, которая принимается  им либо самостоятельно (референдумом), либо с утверждения легислатуры  штата. Теоретически муниципалитет, имеющий  хартию самоуправления, в делах чисто  местного значения действует самостоятельно, соблюдая лишь запреты, наложенные конституцией и законами штата.

По существу, американские «самоуправляющиеся» города не более самостоятельны в основных вопросах управления, чем другие звенья муниципальной системы. Перечень местных дел чрезвычайно сужен законодательством штатов и судейским усмотрением, так что практически любой вопрос может быть признан выходящим за рамки чисто городских, локальных интересов и, следовательно, подпадающим под требования «позитивного» регулирования. Таким образом, хоум рул, давая городам некоторую свободу выбора организационных форм и методов местного администрирования, не делает их компетенцию широкой, не освобождает их в принципе от жесткого регламентирования со стороны вышестоящих властей. И с хоум рул городское управление осталось управлением с ограниченными полномочиями. Даже там, где законодательство штатов обеспечивает городам известную широту прав, суды сужают ее до обычных пределов.

Сочетание прямого государственного управления на местах и местного самоуправления, построение определенной иерархической пирамиды является основной чертой континентальной системы местного самоуправления. Поскольку ее родиной является Франция, данную систему именуют еще французской [13, с. 57].

Итальянская система местного самоуправления испытала сильное французское влияние и во многих отношениях может рассматриваться как копия французской системы. В Италии в каждую административно-территориальную единицу (в том числе и в город) направляется представитель государства. В коммунах функции представителя исполняет синдик, который одновременно с этим является и председателем коммунальной джунты (исполнительного органа). Синдика избирает коммунальный совет. Вступая в должность, он приносит присягу префекту провинции – представителю государства [14, с. 9].

Конституция Италии, предоставляя областям право контроля за законностью актов  провинции и коммун, указывает  на еще один существенный признак  континентальной системы – определенная подчиненность нижестоящих органов  вышестоящим.

В отличие от англосаксонской модели в странах рассматриваемой системы  нет необходимости использования  принципа позитивного регулирования, поскольку государство может  контролировать местные органы через  развернутую сеть своих агентов. Поэтому муниципальные власти, так же как и в Российской Федерации, вправе осуществлять все действия, прямо не запрещенные законом.

Поскольку нельзя говорить о «чистоте» данных классификаций, необходимо упомянуть смешанную (гибридную) систему. Помимо таких развитых стран, как Германия, Австрия и Япония, данная система свойственна так называемым странам «третьего мира», где заимствованные у развитых демократий модели местного самоуправления перегружены жесткой административной опекой.

Например, местное самоуправление Индии в силу колониального прошлого во многом напоминает британское. Вместе с тем здесь функционирует совершенно не свойственное английской модели прямое государственное управление на местах через назначаемых сверху чиновников, которое охватывает все уровни административно-территориального деления. В результате борьбы за независимость Индия «добилась самоуправления, как на общенациональном, так и на местном уровнях, и теперь оно осуществляется в основном в форме государственного управления» [15, с. 10].

Местное самоуправление в скандинавских странах имеет давние традиции. В Норвегии оно было введено в 1837 году после нескольких лет конфликта между норвежским парламентом и королем Швеции. В Дании законы, касающиеся местного самоуправления в городских муниципалитетах, действуют с 1837 года. В Швеции первые законы о местном самоуправлении появились в 1862 году, в Финляндии – в период с 1865 по 1873 год. В каждой из упомянутых стран, кроме Норвегии, положения о местном самоуправлении внесены в конституции.

Во всех четырех странах структуры местного самоуправления могли опереться на традиции самоорганизации, прежде всего в сфере управления делами церковных общин. В связи с этим церковное административное деление стран на приходы было использовано в качестве основы для создания единиц местного самоуправления.

Некоторых сторонников введения местного самоуправления вдохновляли либеральные  ценности Французской революции - они  видели в местном самоуправлении путь к освобождению людей от контроля со стороны центральной власти. В свою очередь, более консервативные круги превозносили местное самоуправление, считая его неким административным аппаратом, возникающим на локальном уровне, который может быть использован центральной властью. С этой точки зрения, муниципалитеты скорее усиливали, чем ослабляли имеющиеся у центральной власти возможности контроля. Можно отметить, что во времена становления местного самоуправления в Скандинавских странах доминировал первый подход, тогда как в XX-м столетии, особенно после 1945 года, произошел сдвиг в направлении второго. Итак, в результате преобразований сложилась свойственная для Дании, Швеции, Норвегии и Финляндии система мастного самоуправления, для которой характерно сочетание большой самостоятельности муниципальных органов в решении оперативных вопросов и крайне незначительные правовые гарантии, что в некоторой степени роднит их с Великобританией. Но в отличие от английской модели, местная власть в Скандинавских странах значительно больше интегрирована в государственный механизм.

Рассмотрев классификацию муниципальных систем зарубежных стран, обратимся к российскому и белорусскому законодательству. Конституцией России установлен особый властный статус местного самоуправления, дающий местным органам власти значительные полномочия по решению широкого круга вопросов.

Одно из ключевых понятий, раскрывающих сущность местного самоуправления, – самостоятельность. Органы местного самоуправления, в соответствии с Конституцией РФ, наделяются собственной компетенцией, свободой в осуществлении этой компетенции и несут за это ответственность. Самостоятельность местного самоуправления подчеркивается тем, что Конституция не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти. Однако это ни в коей мере не означает, что местное самоуправление находится вне системы государственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства, как это порой утверждается противниками местного самоуправления. С точки зрения сохранения единства власти и государственности такая трактовка, поверхностна и неправомерна.

Речь в Конституции идет о  самостоятельности в пределах полномочий. Полномочия же предоставляются законом, принимаемым органом государственной  власти. Таким образом, для сохранения единства власти нет никакой необходимости  лишать местное самоуправление самостоятельности. Помимо этого в государстве существуют такие институты, как государственный контроль за реализацией переданных государственных полномочий, предусмотренный частью 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации, прокурорский надзор за законностью в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, и, наконец, судебная власть. И важно, что пределы самостоятельности местного самоуправления определяются наличием и объемом его финансово-экономической базы, определяемой и регулируемой правовыми актами органов государственной власти.

В научной литературе развернулись дебаты по поводу «революционного» положения Конституции РФ об обособлении местных органов от государственных. Общепринятое толкование конституционного строя как «определенной формы или определенного способа организации государства, закрепленного в его Конституции», не содержит упоминание о единстве органов местной и государственной власти [16, с. 42].

Данное определение  может включать в себя невообразимое количество вариантов организации органов власти всех ветвей, структурных направлений, подходов, форм и моделей местного самоуправления. Действительно, появление этой нормы в действующей Конституции России можно объяснить стремлением ее авторов отстраниться от исторического опыта Советов. Однако, обособленность муниципальной власти является основным принципом построения современного местного самоуправления. Система делегирования полномочий государством и органами субъектов Российской Федерации связывает последних с муниципальными органами [17, c. 7].

Таким образом, чисто с  психологической и, как результат, политической точки зрения Конституция  и принятый в ее развитие закон  отстаивает самодеятельные начала местного самоуправления. Европейская Хартия о местном самоуправлении также не становится в позицию противопоставления местного самоуправления государству, а исходит из необходимости широкой автономии местных органов самоуправления в отношении своей компетенции.

В целях укрепления и сохранения территориальной целостности России как федерации в настоящее время существует объективная необходимость выведения органов самоуправления из-под диктата органов государственной власти. Города, сельские населенные пункты, нынешние районы не являются экономически замкнутыми и самодостаточными образованиями. Поэтому федеральная власть, предоставляя и гарантируя в соответствии с Конституцией определенную самостоятельность местному самоуправлению, создает опору федеративному государству в решении вопросов, представляющих общенациональные и региональные интересы, и способствует консолидации всех структур власти [18, c. 14].

Положения Конституции  естественным образом нашли отражение  и в законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Указанный закон еще раз подчеркивает самостоятельность городских органов власти с опорой на муниципальную собственность, местный бюджет, право устанавливать местные налоги и сборы, а также на закрепленный принцип выборности органов власти и управления города. Еще раз мы видим упоминание о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Кроме того, ст. 4 закона определяет полномочия государства по отношению к местному самоуправлению.

Подписанная в Страсбурге 15 октября 1985 г. Европейская Хартия местного самоуправления стала выражением фундаментальных принципов, на которых базировалось создание Совета Европы как такового. Она представляет собой важный этап развития на уровне права договоров, который начался с попыток определения муниципального управления, каким стала Европейская Хартия о муниципальных свободах, подписанная в Версале в 1953 году. Она определила муниципалитеты как основу, с которой начинает строиться государство, и требовала, чтобы ее свободы гарантировались законом или даже Конституцией [19, с. 33].

В условиях, когда в  Европе существовало много режимов  с сильной центральной властью  и тоталитарных режимов, Совет Европы был создан для защиты, продвижения, распространения и интернационализации  демократии как системы представительной власти. Хартия рассматривала такое представительство намного шире, чем выборы в палаты парламента или местную ассамблею в столице. В первую очередь необходимо было децентрализовать власть. Это не значило отобрать у государства демократические органы правления, исполнительную, законодательную и судебную ветви, посредством которых оно функционирует. Напротив, целью было создание структуры, которая помогала бы управлять и «самоуправлялась» бы более представительно и реально более эффективно. Важным шагом стало создание структур и моделей, которые дополняли и взаимодействовали друг с другом. Децентрализация, таким образом, стала синонимом концепции послевоенной демократии как альтернатива предыдущей практике, когда вся власть концентрировалась на вершине пирамиды.

Наряду с деятельностью  по децентрализации, провозглашенной  в Хартии, важным признавался избирательный  принцип: сами жители населенного пункта свободно избирают своих представителей, что влечет наиболее полное удовлетворение интересов сообществ и отвечает их нуждам. Любые существующие местные органы, которые не избираются свободно путем всеобщих выборов среди жителей, не могут быть квалифицированы как полностью децентрализованные органы местного самоуправления. Официальные лица, назначаемые государством, не обладают достаточным количеством репрезентативных качеств, которыми могут обладать только лица, избранные путем тайного голосования.

На этом фундаментальном  требовании зиждется философия субсидиарности и децентрализации власти. Это означает: то, что может быть в лучшем виде сделано на низшем уровне или сфере, не должно делаться на высшем, иными словами, управление должно идти снизу вверх, а не сверху вниз. И все это – в целях удовлетворения потребностей данной местности, где местная власть, избранная местными жителями, будет задействована непосредственно в управлении на местном уровне, видеть местные особенности и отвечать перед теми, кто их выбрал. Все вышесказанное начертано на девизе Международного союза местных властей: «Думай глобально, действуй локально» [20, c. 51].