Организация местного управления и самоуправления в Республике Беларусь

Заявители в своей жалобе обращали внимание на то, что сбор с физических лиц взимается при пересечении ими границы Республики Беларусь через контрольно-пропускные пункты без оказания им дополнительных услуг. В связи с этим Конституционный Суд отметил, что пошлины и сборы относятся к денежным повинностям, взимаемым в индивидуальном порядке не за услугу, а в связи с действиями государственных органов при реализации ими некоторых своих государственно-властных полномочий. В данном случае физическим лицам предоставляется возможность пересечь границу Республики Беларусь через контрольно-пропускные пункты при реализации ими права на выезд за границу. Полученные средства от сбора направляются на улучшение инфраструктуры и благоустройства контрольно-пропускных пунктов и прилегающих пограничных застав, финансирование мероприятий по регулированию проезда, обеспечение общественного порядка, организацию уборки, освещения на погранпереходах, на содержание инженерного оборудования и другие нужды, связанные с деятельностью государственных органов по обеспечению ими возможности реализации гражданами своего права на выезд за территорию Республики Беларусь.

В этой связи решения местных  Советов депутатов в части  установления местных сборов при  пересечении гражданами границы  Республики Беларусь признаны правомерными как принятые в пределах Конституции и законов Республики Беларусь.

5 июня 2003 г. Конституционный Суд  принял решение № Р-158/2003 «О конституционности подпункта 1.4 пункта 1 и подпункта 2.4 пункта 2 решения Новополоцкого городского Совета депутатов от 28 июня 2002 г. № 83 «О введении местных сборов и об утверждении положений о порядке исчисления и уплаты местных сёоров, введенных на 2002 год». В соответствии с Положением о порядке исчисления и уплаты сбора за право осуществления поставки углеводородного сырья с целью промышленной переработки на давальческих условиях, утвержденным решением Новополоцкого городского Совета депутатов от 28 июня 2002 г. № 83, юридические лица, их филиалы, представительства и другие обособленные подразделения независимо от подчиненности и форм собственности (кроме организаций, наделенных полномочиями органов государственного управления), индивидуальные предприниматели, осуществляющие поставку углеводородного сырья с целью промышленной переработки на давальческих условиях на предприятия, находящиеся на административно подчиненных территориях, признавались плательщиками указанного сбора.

Конституционный Суд установил, что  местный сбор за право поставки углеводородного  сырья с целью промышленной переработки  на давальческих условиях, введенный Новополоцким городским Советом депутатов, в перечне, установленном в пункте 1 статьи 10 Закона «О бюджете Республики Беларусь на 2002 год», не указан. С учетом названия сбора (за право поставки углеводородного сырья с целью промышленной переработки на давальческих условиях) и анализа содержания норм Положения, определяющих все основные элементы данного сбора, Конституционный Суд не нашел правовых оснований для отнесения этого сбора к сборам с пользователя либо к сборам за услуги, а также ни к одному из видов местных налогов и сборов, право на введение которых предоставлено местным Советам депутатов пунктом 1 статьи 10 Закона Республики Беларусь «О бюджете Республики Беларусь на 2002 год».

По этой причине Конституционный  Суд признал подпункт 1.4 пункта 1 и подпункт 2.4 пункта 2 решения Новополоцкого городского Совета депутатов от 28 июня 2002 г. № 83 «О введении местных сборов и об утверждении положений о порядке исчисления и уплаты местных сборов, введенных на 2002 год», которыми введен местный сбор за право поставки углеводородного сырья с целью промышленной переработки на давальческих условиях и утверждено положение о нем, не соответствующими статье 121 Конституции Республики Беларусь и статье 10 Закона Республики Беларусь «О бюджете Республики Беларусь на 2002 год». Указанное решение Конституционным Судом вынесено на основании части первой статьи 116, части четвертой статьи 122 и статьи 137 Конституции Республики Беларусь.

Следует отметить, что решения Конституционного Суда, которые в установленном порядке доводятся до сведения правоприменительных органов и населения республики, способствуют не только восстановлению прав граждан и организаций, но и совершенствованию законодательства Республики Беларусь, в том числе решений местных органов самоуправления. Например, в результате исполнения решения Конституционного Суда от 18 августа 1999 г. «О решении Гродненского городского исполнительного комитета от 4 марта 1999 г. № 185 «О введении местных сборов», в котором была изложена позиция Конституционного Суда об обязательности предоставления установленных законами льгот при введении местных налогов и сборов, Гродненский городской Совет депутатов утвердил новое Положение о порядке создания и использования целевого сбора на содержание детских дошкольных учреждений г. Гродно, в котором такие льготы были предусмотрены. В Законе «О бюджете Республики Беларусь на 2000 год» уточнена норма, определяющая право местных Советов депутатов на установление льгот при введении ими местных налогов и сборов.

В решении Конституционного Суда от 10 апреля 2002 г. «Об установлении фиксированных сумм подоходного налога при сдаче внаем жилых помещений в г. Минске» отмечено, что нормотворческая деятельность государственных органов не может противоречить установленному требованию о принятии (издании) нормативного правового акта уполномоченным на то государственным органом в пределах его компетенции. Введение местных налогов и сборов относится к исключительной компетенции местных Советов депутатов. В настоящее время имевшиеся ранее нарушения на практике устранены.

Выводы о неконституционности  делегирования Брестским районным Советом депутатов своих исключительных полномочий исполнительному комитету и президиуму Совета депутатов содержатся также в решении Конституционного Суда от 9 октября 2002 г. «О конституционности установления местного сбора с физических лиц при пересечении ими границы Республики Беларусь через контрольно-пропускные пункты».

Признав решением от 9 октября 2002 г. «О конституционности пункта 23 решения  Минского городского Совета депутатов от 11 января 2002 г. № 219 «О бюджете города Минска на 2002 год» и других вопросах, связанных с налогом на недвижимость»7 данный пункт не противоречащим Конституции и Закону «О бюджете Республики Беларусь на 2002 год», Конституционный Суд при этом предложил Парламенту определить в законе о бюджете на очередной год максимальные пределы, в рамках которых местные Советы депутатов могут увеличивать ставки налога на недвижимость. В Законе «О бюджете Республики Беларусь на 2003 год» такой предел установлен: не более чем в два раза (из рассматриваемого решения Совета депутатов следовало увеличение в четыре и более раза). Совету Министров предложено проанализировать методику оценки зданий (строений) с целью нахождения возможности ее пересмотра для более полной защиты конституционных прав и законных интересов граждан.

В результате рассмотрения вопроса  «О конституционности решения Гомельского  областного Совета депутатов от 28 марта 2002 г. № 153 в части применения повышающих коэффициентов к ставкам единого налога с индивидуальных предпринимателей» (решение от 5 ноября 2002 г.) Конституционный Суд пришел к выводу о необходимости обеспечения более полной защиты прав и законных интересов индивидуальных предпринимателей, реализующих товары через торговые места на рынках, путем установления минимального размера таких торговых мест. Советом Министров и Министерством торговли предложение Конституционного Суда реализовано в той степени, которую можно считать достаточной для обозначенных целей.

Решением от 14 февраля 2003 г. «О конституционности решения Пинского городского Совета депутатов от 27 декабря 2001 г. № 104 «О бюджете г.Пинска на 2002 г.» в части введения местного сбора с пользователей инфраструктуры города» было признано, что Пинский городской Совет депутатов вправе вводить такой сбор. Однако при его введении были нарушены требования законодательных актов, а также не учтено решение Брестского областного Совета депутатов «О бюджете области на 2002 год» в части определения круга плательщиков сбора и установления их ответственности за неуплату сбора. Ряд положений рассматриваемого решения признаны не соответствующими Конституции и законам Республики Беларусь и не имеющими юридической силы со дня их принятия. Местным исполнительным органам предложено в установленном порядке решить вопрос о возврате либо зачете в счет других платежей сумм, уплаченных и взысканных на основании этих положений.

6 июня 2003 г. Конституционный Суд  принял решение № Р-159/2003 «О конституционности решения Минского городского исполнительного комитета от 22 июня 1995 г. № 339 «О мерах по увеличению доходов и уменьшению потерь от работы городского пассажирского транспорта и пригородных автобусов». Основанием для рассмотрения вопроса о конституционности решения Минского городского исполнительного комитета от 22 июня 1995 г. № 339 «О мерах по увеличению доходов и уменьшению потерь от работы городского пассажирского транспорта и пригородных автобусов» явилось обращение одного из водителей автокомбинатов г. Минска в соответствии с частью четвертой ст. 122 Конституции в Конституционный Суд об обжаловании указанного решения Мингорисполкома. Этим нормативным актом городскому предприятию «Минскпассажиравтотранс», объединению «Минскгорэлектротранс» было предписано обеспечить, начиная с 1 июля 1995г. реализацию билетов на одну поездку водителями наземного городского пассажирского транспорта в транспортных средствах во время остановок. Совершенно справедливо в этом решении обращалось внимание на недопустимость ухудшения безопасности движения и перевозки пассажиров, нарушения графиков движения. Транспортным организациям доводилось задание по получению выручки от реализации водителями билетов, стоимость которых, кстати, в этой ситуации увеличивалась.

Признав, что решение Минского городского исполнительного комитета от 22 июня 1995 г. № 399 «О мерах по увеличению доходов и уменьшению потерь от работы городского пассажирского транспорта и пригородных автобусов» принято в пределах его компетенции, установленной законами Республики Беларусь, Конституционный Суд, исходя из приоритетной обязанности перевозчика обеспечивать безопасность дорожного движения, жизнь и здоровье пассажиров, других участников дорожного движения, предложил Мингорисполкому: изучить вопрос об освобождении водителей от обязанности продавать проездные билеты (абонементные талоны), прежде всего на маршрутах с интенсивным дорожным движением и большим пассажиропотоком; рассмотреть вопрос о расширении сети продажи проездных талонов, в том числе с использованием, как это было ранее, возможностей розничной торговой сети либо иных форм, приемлемых как для перевозчиков, так и для пассажиров.

Таким образом, решения органов  местного самоуправления, ограничивающие или нарушающие права, свободы и  законные интересы граждан, могут быть обжалованы в судебном порядке. При этом в общий суд и хозяйственный суд граждане и субъекты хозяйствования могут обжаловать лишь акты, имеющие правоприменительный характер, которыми ограничиваются и нарушаются их права, свободы и законные интересы. Акты местных Советов депутатов, которые носят нормативный характер, могут быть проверены на предмет соответствия их Конституции, актам, обладающим более высокой юридической силой, Конституционным Судом Республики Беларусь.

В Республике Беларусь существует трехуровневая система местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов. Местные Советы депутатов всех уровней избираются гражданами соответствующих административно-территориальных единиц сроком на четыре года. Ранее, до 1995 г., когда была проведена реформа органов местного управления и самоуправления, для реализации своих решений непосредственно местными Советами формировались исполнительные комитеты. В результате проведения реформы правопреемниками исполнительных комитетов на соответствующих административных территориях стали местные администрации (исполнительные комитеты), обладающие правами юридического лица.

Решения местных представительных и исполнительных органов в своей  совокупности охватывают всех граждан  нашей страны. В связи с этим очень важно, чтобы они соответствовали Конституции, законам и другим актам, обладающим по отношению к ним более высокой юридической силой. Случающиеся ошибки, отступления необходимо спокойно устранять и учитывать в дальнейшем при принятии новых решений. Для цивилизованного разрешения возникающих правовых споров во всех современных странах создаются органы конституционного контроля, основной задачей которых и является утверждение верховенства Конституции, содержащей важнейшие принципы правового демократического государства.

3. ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ               И САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ

Отличительным признаком организации  управленческой власти в Республике Беларусь на местах в настоящее время является отсутствие параллельных структур – представителей центральной власти и органов управления, формируемых на местном уровне. Две ветви власти участвуют в формировании исполнительных комитетов. Так, председатели исполнительных комитетов назначаются Президентом Республики Беларусь и утверждаются соответствующими Советами.

Особое значение в развитии местного самоуправления имеет такая форма  непосредственной демократии, как местные  референдумы, назначение которых относится  к исключительной компетенции местных  Советов. Требование о проведении референдума, согласно белорусскому законодательству, должны подписать не менее 10 процентов граждан, обладающих избирательным правом на соответствующей территории. Следует отметить, что данное количество подписей для поддержки инициативы о референдуме не является чрезвычайно высоким. Например, в немецких землях оно равняется в среднем 15 процентам. Невысок в Беларуси и барьер для принятия решений референдумом, составляющий не менее 25 процентов граждан, имеющих право голоса, что является минимальным стандартом в мировой практике. Например, в большинстве земель Германии эта планка установлена на уровне 30 процентов.

В Беларуси сложилась определенная практика проведения собраний (сходов) граждан по месту жительства, которые  могут созываться по мере необходимости местными Советами депутатов, исполнительными органами, органами территориального общественного самоуправления.

Согласно ст. 14  Закона Республики Беларусь от 12 июля 2000 г. «О республиканских  и местных собраниях» к компетенции  местного собрания относятся: рассмотрение вопросов, отнесенных к ведению органов местного управления и самоуправления, внесение по ним предложений, в том числе по установлению местных налогов и сборов; обсуждение проектов решений местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов по вопросам местного значения в экономической, социальной и культурной областях; оценка деятельности органов местного управления и самоуправления; внесение предложений по вопросам повестки дня сессий местных Советов депутатов, заседаний местных исполнительных и распорядительных органов; рассмотрение предложений о наименовании и переименовании населенных пунктов и их составных частей и принятие по ним рекомендаций; обсуждение мер по укреплению (охране) общественного порядка; рассмотрение проектов планов развития и застройки соответствующих территорий, рационального использования природных ресурсов; принятие решений об учреждении и упразднении органов территориального общественного самоуправления, избрании членов и утверждении уставов этих органов; избрание уполномоченных участвовать в республиканском собрании; обсуждение других вопросов, в том числе республиканского значения, затрагивающих интересы граждан соответствующей территории.