Организация местного управления и самоуправления в Республике Беларусь

Местные собрания могут проводиться  на территории административно-территориальной единицы или ее части (микрорайонов, жилищных комплексов, кварталов, улиц, дворов, поселков, сел и т.п.). Местные собрания созываются по мере необходимости местными Советами депутатов, исполнительными и распорядительными органами или органами территориального общественного самоуправления. Местные собрания могут созываться также по инициативе не менее 10 процентов граждан, постоянно проживающих на соответствующей территории. Для подготовки проведения местного собрания местным Советом депутатов, исполнительными и распорядительными органами, органами территориального общественного самоуправления или гражданами может создаваться инициативная группа или образовываться организационный комитет. Нормы представительства и порядок избрания уполномоченных для участия в местном собрании, а также председателя организационного комитета (инициативной группы) устанавливаются инициатором собрания.

Решение о созыве местного собрания, нормах представительства и порядке  избрания уполномоченных для участия  в местном собрании оформляется протоколом заседания организационного комитета или инициативной группы и доводится до сведения граждан, проживающих на соответствующей территории, не позднее чем за 15 дней до проведения местного собрания с указанием времени, места его проведения и вопросов, выносимых для обсуждения.

Участниками местного собрания являются граждане Республики Беларусь, достигшие 18 лет и постоянно проживающие  в Республике Беларусь на соответствующей  территории, либо уполномоченные для  участия в местном собрании, избранные в порядке, установленном инициатором собрания. С правом совещательного голоса в собрании могут участвовать представители государственных органов, предприятий, организаций и учреждений. Местное собрание открывает и ведет председатель организационного комитета (инициативной группы), являющийся председателем собрания. Для ведения протокола собрания избираются секретарь собрания, а также счетная комиссия. Повестка дня и регламент работы утверждаются местным собранием.

Неотъемлемым признаком местного самоуправления и управления является закрепление законодательством за этими органами самостоятельных полномочий. Основные их правомочия закреплены в Конституции и законе «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь». Они обладают широкими правами и обязанностями в сфере экономических, социальных отношений, бюджета, финансов, охраны общественного порядка и др.

Важнейшими полномочиями органов  местного самоуправления, в данном случае Советов депутатов, является утверждение программ экономического и социального развития. С учетом особенностей Советов различного уровня (первичного, базового, областного) они вправе утверждать и программы жилищного строительства, благоустройства, дорожного строительства, коммунально-бытового и социально-культурного обслуживания населения. На них возлагается также организация, контроль и утверждение отчетов о выполнении этих программ [27, c. 96].

В области бюджета и финансов местные Советы депутатов утверждают и исполняют бюджеты, утверждают отчеты об их исполнении; устанавливают в соответствии с законом местные налоги и сборы.

Местные Советы депутатов определяют в пределах, установленных законом, порядок управления и распоряжения коммунальной собственностью, определяют правовой режим имущества, входящего в коммунальную собственность соответствующего административного территориального образования. К компетенции Советов депутатов базового уровня относится дача согласия на размещение и развитие на территории Совета предприятий, хозяйственных организаций и учреждений, не находящихся в их коммунальной собственности. Эти Советы рассматривают планы и программы размещения, развития и специализации предприятий (объединений) и социально-культурных учреждений различных форм собственности, дают по ним заключения и в необходимых случаях вносят предложения в соответствующие органы управления и др.

В области земельных отношений, использования природных ресурсов местные Советы депутатов осуществляют распоряжение и контроль за использованием земель, их недр, вод, лесов, охотничьих и рыболовных угодий, других природных ресурсов, находящихся в ведении Советов.

Право распоряжения землей и другими  природными ресурсами местные Советы осуществляют путем предоставления их в установленном законом порядке  во владение и пользование предприятиям и гражданам. Местные Советы депутатов осуществляют управление учреждениями здравоохранения, образования, культуры, социального обеспечения и другими находящимися в их ведении учреждениями и организациями.

Так, например, в 2004 году Гомельский областной Совет депутатов принял ряд важных решений, таких как решение от 21 мая 2004 г. № 94 "О реструктуризации задолженности хозяйственных обществ по платежам в областной бюджет", от 21 мая 2004 г. № 96 "Об утверждении Инструкции о порядке разгосударствления и приватизации объектов, находящихся в областной коммунальной собственности, относящихся к объектам, разгосударствление и приватизация которых должны осуществляться только по решению Гомельского областного Совета депутатов", от 21 мая 2004 г. № 97 "Об утверждении Инструкции о порядке введения "золотой акции" в отношении хозяйственных обществ, акции (доли) которых принадлежат Гомельской области, и хозяйственных обществ, акции (доли) которых не находятся в собственности Гомельской области", от 27 августа 2004 г. № 105 "Об отнесении городского поселка Туров к категории городов районного подчинения" [28].

Местные Советы депутатов обладают и иными полномочиями. Важнейшей гарантией нормального функционирования местного самоуправления и управления является регламентация взаимоотношений с другими государственными органами. Местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы на основании действующего законодательства принимают решения, которые имеют обязательную силу на соответствующей территории.  В Конституции и Законе «О местном самоуправлении и управлении в Республике Беларусь» предусмотрен порядок отмены этих решений. Так, решения местных Советов депутатов, не соответствующие законодательству, вправе отменить вышестоящие представительные органы. Решения местных исполнительных и распорядительных органов, не соответствующие законодательству, отменяются соответствующими Советами депутатов, вышестоящими исполнительными и распорядительными органами, а также Президентом. Решения местных Советов депутатов, исполнительных органов, ограничивающие или нарушающие права, свободы и законные интересы граждан, а также в иных предусмотренных законодательством случаях могут быть обжалованы в судебном порядке. При этом в общий суд и хозяйственный суд граждане и субъекты хозяйствования могут обжаловать лишь акты, имеющие правоприменительный характер, которыми ограничиваются и нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Акты местных Советов депутатов, которые носят нормативный характер, могут быть проверены на предмет соответствия их Конституции, актам, обладающим более высокой юридической силой, Конституционным Судом Республики Беларусь.

В настоящее время в Республике Беларусь Конституция и иные акты законодательства точно определяют формы прямой и представительной демократии. Решающая роль в обеспечении народного волеизъявления отводится институтам представительной демократии. В то же время конституционные положения как о порядке формирования, так и функционировании местного самоуправления (прямые выборы депутатов, открытость заседаний Советов, доведение до сведения населения их решений, в том числе путем опубликования в местной печати, право подачи петиций, индивидуальные запросы к отдельным депутатам и др.) предоставляют широкие возможности общественности для участия в делах самоуправления. Вместе с тем следует признать, что мероприятия по децентрализации, усиливающие автономию мест через передачу компетенции на локальный уровень, установление рамочных задач вместо детальных предписаний, перенесение центра тяжести управления на менеджмент, и прежде всего финансовый, имеют перспективу и в Беларуси. Сильная центральная власть и местное самоуправление, по нашему мнению, не то что не исключают, а наоборот, взаимодействуют, взаимодополняют друг друга и способствуют нахождению оптимального баланса в этих отношениях.

Понятие местного самоуправления как  территориальной организации публичной  власти может быть представлено как  нисходящее движение от таких ключевых правовых категорий, как государство  и власть [29, c. 38].

Государство, традиционно определяемое как правовая форма организации и функционирования публичной политической власти, в аспекте теории управления можно рассматривать как совокупность разноуровневых систем управления. Еще на этапе зарождения современных цивилизаций, оформления общества в целостную структуру в основе объединения людей лежали общность территории, культуры и системы управления. Это самоуправление, с одной стороны, образуется стихийно, как любая система, тяготеющая к такой мере выполнения своих функций, при которой она достигает своей цели, с другой стороны, формируется обществом для эффективного обеспечения своей жизнедеятельности. Таким образом, принцип самоуправления является одним из древних и универсальных принципов функционирования систем. Долгое время оставаясь единственным средством социальной организации, он и отвечал инстинктивной нормативности, и обеспечивал устойчивую структуру социальных связей.

По мере усложнения общества возникает  государство как исторически  наиболее эффективная система управления. Общество делегирует государству власть. Власть как организованное воздействие на сознание и поведение людей для достижения определенной цели начинает носить публичный характер, обретает правовую форму, и государственная власть, «вырастая» как система управления из самоуправления, начинает «конкурировать» с последним. Самоуправление, его правовая форма выражения, способы его институционального оформления начинают зависеть от организации государственной власти, от фундаментальных принципов социального устройства.

Различные модели общественного развития, формируясь как социокультурные  общности, цивилизации, порождают различные  типы управления обществом и различное  соотношение элементов «самоуправление – государственное управление». Принято считать, что восточная модель имеет целью поддержание системы, западная – обеспечение автономии индивида. Во многом от этого зависит и природа самоуправления в государстве: в одних государствах часть публичной власти передается отдельным местностям (регионам) сверху государственной законодательной властью, по соответствующему плану, в других – строится снизу вверх, государственная верховная власть лишь признает существующее. Если старинные графства Англии являются примером последнего способа, то в Японии и в дореволюционной России местное самоуправление выстраивалось по методу «сверху вниз». Данное различие в генезисе органов местного самоуправления признается в соответствии с европейскими традициями настолько существенным, что прижилось терминологическое различие. Административно-территориальная единица, образованная на месте исторического поселения «естественным» путем, в современном зарубежном праве получила название общины. Употребляется также термин «общинное право» как право соответствующих муниципальных образований, самоуправление в которых сложилось исторически. Именно такие общины подразумевает Европейская хартия самоуправления 1985 года. Для административно-территориальных же единиц, создаваемых государством для удобства управления территорией, используется термин «регионы», существует и проект Хартии регионального самоуправления.

Современные государства Восточной  Европы, присоединившиеся либо собирающиеся присоединиться к Европейской Хартии местного самоуправления, осознают трудности  реформируемой модели управления, где должен господствовать Принцип субсидиарности – все вопросы, которые можно решить на низовых уровнях, нет смысла передавать наверх; вмешательство государства требуется лишь там, где в решении управленческих задач без него не обойтись. Происходит своеобразное объединение двух исторических способов становления местного самоуправления: реформа, осуществляемая верховной государственной властью, пытается восстановить и начать процессы, создающие структуру управления «снизу вверх».

Учитывая вышеназванные способы формирования основ самоуправления, становится понятной дискуссия о том, сколько «государственного» в системе местного самоуправления, входит или не входит местное самоуправление в систему органов государственной власти.

Разные уровни публичной власти имеют одну и ту же цель – наиболее эффективно распорядиться делегированной обществом публичной властью – и направлены на решение общегосударственных задач. Местное самоуправление включено в общую систему государственного управления обществом, и в данном аспекте природа этих органов одна и та же. Вместе с тем основное различие верховной центральной власти и власти органов местного самоуправления заключается в том, что общегосударственная власть – власть верховная, власть местных органов самоуправления – подзаконная, действующая в порядке и пределах, очерченных ей верховной властью. Это различие наполняется своим содержанием для каждого государства и дополняется разграничением сфер компетенции.

В некоторых случаях, исследуя проблему включения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, авторы имеют в виду прежде всего центральную государственную власть, и, следовательно, речь идет о централизации государственной власти и децентрализации.

В теории права устойчивой является точка зрения, согласно которой понятие централизации и децентрализации государственной власти связано с функционированием государства, соответственно, «централизованная управленческая деятельность должна быть достаточной для своевременного реагирования на чрезвычайные ситуации и одновременно не блокировать самоуправление внутри системы в нормальных условиях». Возвращаясь к определению государства как разноуровневой системы управления, следует отметить, что самоуправление есть не что иное, как часть самоуправления системы в обычных условиях, ее естественное стремление к самоорганизации, структурированию и в итоге – оптимальному функционированию.

В системе власти государства и  государственного управления местная  власть представляет собой по своей  публично-правовой природе ее базовое, «естественное» звено, и теоретические направления, жестко исключающие местную власть из власти общегосударственной, особенно в теории конституционного права, на наш взгляд, лишь попытки подчеркнуть самостоятельность местного уровня власти и противопоставить идею баланса, компромисса властей традиционной для советской практики жесткой централизации и иерархии власти. Однако единство государственной власти и власти органов местного самоуправления обусловлено самой ее природой: все органы власти получают полномочия от населения, они выражают и защищают интересы населения (на определенной территории или во всем государстве), обладают собственной компетенцией в соответствии с законом.

Несмотря на современные научные  исследования понятия и природы  местного самоуправления, достаточную  теоретическую разработку данного  вопроса, правоведы сходятся в том, что практической концепции самоуправления, которую можно бы было признать в  качестве основы и мирового стандарта, не существует. Каждая страна в различные периоды истории решает эти вопросы по-своему, отталкиваясь от социальных и политических условий, традиций, правовой культуры населения.

Первая теория местного самоуправления – так называемая теория свободной общины – возникла еще в XIX веке и опиралась на признание самоуправляемой общины как отличного от государства субъекта прав.

Классическая концепция местного самоуправления (при разных вариантах) представляет собой следующее. Органы государственной власти представлены в качестве: