Организация местного управления и самоуправления в Республике Беларусь

1) верховной власти – президент, парламент, правительство и т.д.;

2) судов (самостоятельная ветвь  государственной власти);

3) представителей государственной  власти на местах (назначаемые  комиссары, префекты, губернаторы и т.п.).

Органы местного самоуправления являются выборными и представлены:

1) определенным лицом или коллегиальным  органом;

2) формируемой выборным органом  местной администрацией [33, c. 137].

Если верховная власть действует  от имени всего населения и представляет все население данной страны, то органы местного самоуправления представляют часть населения – территориальный коллектив. С одной стороны, они обладают автономией и подчинены только воле территориального коллектива, с другой стороны, как территориальный коллектив является частью всего общества, так и органы местного самоуправления являются частью всей общегосударственной системы управления и подчинены воле всего общества -законам, которые принимает верховная власть. Принципиальным при этом является то, что подчинение происходит именно закону, законодательным нормам, а не вышестоящему органу местного самоуправления либо (тем более) органу государственной власти. Тем самым автономия становится реальной, а воля территориального коллектива (реализуемая путем местных выборов, местных референдумов, собраний и т.п.) приобретает главенствующий характер.

В современном мире самоуправление – важнейший институт демократического общества, опосредующий степень общественной свободы индивида, свободу коллективов граждан, в рамках которой они могут решать местные вопросы. Традиционно основные принципы местного самоуправления, сферы компетенции органов местного самоуправления и верховной власти закрепляются конституционным путем.

В Конституции Республики Беларусь местному управлению и самоуправлению посвящен раздел, в котором достаточно полно закреплены вопросы местного самоуправления: определены органы местного самоуправления, срок их деятельности, исключительная компетенция, форма и юридическая сила актов органов местного самоуправления, другие формы участия граждан в местном самоуправлении. Эти положения демонстрируют, что органы местного самоуправления представляют собой одновременно и основу государственного управления делами, и опору гражданского общества.' Специфика белорусской модели заключается в том, что в системе местного управления и самоуправления присутствуют разноуровневые связи и отношения, система выстраивается «по вертикали», «по горизонтали» и по отраслевому признаку. Местное самоуправление включено в политическую систему общества и опосредует, помимо интересов личности и государства, взаимосвязанную часть важнейших прав и интересов – права и интересы коллективов граждан на местном уровне.

Сама природа местного самоуправления такова, что интересы коллектива граждан на местном уровне получают приоритет над интересами как отдельного гражданина, так и общества в целом. Местная власть становится передником между личностью и государством. При этом гражданин, участвуя в делах местного самоуправления, в большей степени становится «вживлен» в общественный организм, чем защищая свой интерес в общем масштабе. Местные проблемы и нужды более знакомы и понятны гражданам, деятельность органов местного самоуправления более понятна, конкретна, открыта, доступна изменению, гражданин ощущает свое воздействие и взаимодействие с местной властью. В функционировании местного самоуправления в государстве тем самым находит выражение как право гражданина на местное самоуправление, так и право органов местной власти, территориальных образований на местное самоуправление [30, c. 40].

Право на местное самоуправление – один их фундаментальных элементов демократического государства, выражение народовластия, реализация демократического принципа привлечения граждан государства к управлению.

Одновременно местное самоуправление в настоящее время выступает  как составная часть общегосударственной  системы сдержек и противовесов, обеспечивая баланс местных и  общегосударственных интересов. Местное  самоуправление «уравновешивает» власть государства, таким образом ограничивая ее. Передача властных полномочий от центра на местный уровень «разгружает» верховную власть от частных проблем, которые можно и должно решать местными усилиями [31, c. 44].

Совершенствование системы местного самоуправления зависит от правового обеспечения этого процесса. Уровнем законодательного регулирования во многом определяется эффективность местного самоуправления. Такое регулирование целесообразно вести с использованием главным образом управомочивающих норм, ограниченного круга норм запрещающих и минимального числа норм предписаний. Законодательное регулирование местного самоуправления государством должно быть своевременным, достаточно полным и относительно устойчивым. Представляется, что вхождение Беларуси в состав союзного государства не повлияет существенным образом на белорусскую модель самоуправления.

Однако, возвращаясь к определению  местного самоуправления, данному в  Европейской Хартии, необходимо констатировать, что говорить о состоявшемся самоуправлении можно не только при наличии закрепленного в законодательных нормах права, но и при действительной способности осуществления этого права.

Таким образом, для действительной способности осуществления местного самоуправления представляется необходимым:

1) наличие механизмов осуществления права;

2) наличие возможности осуществления  права;

3) наличие осознанной воли в осуществлении права.

Под первым понимается наличие органов, создаваемых населением для реализации своих прав в решении местных  вопросов, процедур прямого волеизъявления (референдумы, конференции, сходы) или зависимости от населения создаваемых им органов (выборы, формы контроля). Под вторым – наличие финансово-экономической базы для обеспечения реальной самостоятельности населения и создаваемых им органов. Под третьим – активное участие в процессе организации местного самоуправления государства (через официальные решения его органов и реализацию их должностными лицами) и населения (через соучастие в процессе, заинтересованность в его результате). Все три составляющих находятся в настоящее время в процессе формирования, но именно их неразрывное сочетание: наличие обладающих экономической возможностью организационных структур при активном участии и заинтересованности государства и населения, может привести к созданию реальной эффективной системы самоуправления, а значит и обеспечению стабильного поступательного развития общества и государства.

Вхождение Республики Беларусь в состав Союзного государства не должно коренным образом повлиять на существующую модель местного самоуправления в Беларуси. В самой России, как было показано, существует по меньшей мере 4 модели местного самоуправления. Организация местного самоуправления – внутреннее дело суверенного государства; полномочия на издание нормативных правовых актов в области устройства местного самоуправления не может быть передана в компетенцию Союза.

В контексте будущего Союзного государства  речь может идти лишь об ослаблении роли центральной государственной  власти в решении местных проблем  и расширении компетенции органов местного самоуправления. Необходимо увеличить полномочия местных Советов по контролю над их исполнительными комитетами, в том числе и по назначению на должность председателей исполкомов. С этой целью самоуправления в Республике Беларусь и гарантий его автономности предлагается изложить ч. 1 ст. 10  Закона Республики Беларусь  «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» в следующей редакции: «Председатели исполнительных комитетов назначаются на должность соответствующими Советами по представлению Президента Республики Беларусь». Такая формула сочетания местного самоуправления и центральной власти представляется наиболее оптимальной.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Система местного самоуправления и  управления в Беларуси определена Конституцией Республики Беларусь, Законом «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь», рядом других нормативных правовых актов. Как и в других современных странах, централизованное управление делами государства в Беларуси сочетается с местным управлением и самоуправлением.

Вопрос относительно понятия местного самоуправления в юридической литературе, в том числе белорусской, является дискуссионным: одни авторы утверждают, что оно является частью деятельности государства, другие полагают, что это  общественная деятельность граждан в рамках той или иной территории. По нашему мнению, органы местного самоуправления часто сочетают в себе функции государственного руководства и общественного самоуправления. Это подтверждается, в частности, наделением органов местного самоуправления обширными властными полномочиями, подкрепленными силой государственного принуждения.

В силу того что местное самоуправление является формой организации граждан  для решения стоящих перед  ним задач, оно способствует приближению  власти к населению с учетом существующих местных условий и особенностей. Можно утверждать, что местное самоуправление является властью, создаваемой населением.

Согласно Конституции Республики Беларусь местное управление и самоуправление осуществляется гражданами через местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы, органы территориального общественного самоуправления, местные референдумы, собрания и другие формы прямого участия в государственных и общественных делах. Законом местное самоуправление определяется как форма организации и деятельности граждан для самостоятельного решения непосредственно или через избираемые ими органы социальных, экономических, политических и культурных вопросов местного значения исходя из интересов населения и особенностей развития административно-территориальных единиц на основе законов, собственной материально-финансовой базы и привлеченных средств.

Основным звеном местного самоуправления являются местные Советы депутатов  – представительные органы государственной власти на территории соответствующих административно-территориальных единиц. Местные Советы призваны обеспечивать согласованную деятельность органов территориального самоуправления.

Единство системы местных Советов  обеспечивается общностью правовых начал, принципов образования и деятельности, а также задач, которые они призваны решать в интересах населения, социального и экономического развития соответствующей территории.

В нашей республике установлены  три территориальных уровня местных  Советов: первичный, базовый и областной. Такая классификация позволяет в законодательстве более четко определять полномочия Советов, имеющих различное название. К первичному территориальному уровню относятся сельские, поселковые, городские (городов районного подчинения) Советы; к базовому – городские (городов областного подчинения), районные Советы; к областному – областные Советы.

Следует отметить, что региональное законодательство, построенное на разделении предметов ведения, должно обладать некоторыми специфическими чертами. В первую очередь, речь идет о том, что в этом законодательстве должны содержаться и нормы прямого действия, и так называемые рамочные нормы – нормы, излагающие не прямые предписания, а лишь определяющие пределы, которых обязаны придерживаться органы местного самоуправления при окончательном урегулировании того или иного вопроса. Через нормы прямого действия в первую очередь устанавливаются государственные гарантии и ограничения, а через рамочные нормы – общие принципы организации местного самоуправления.

Вхождение Республики Беларусь в состав Союзного государства не должно коренным образом повлиять на существующую модель местного самоуправления в Беларуси, поскольку полномочия на издание  нормативных правовых актов в  области устройства местного самоуправления не должна быть передана в компетенцию Союзного государства. В настоящее время речь должна идти об ослаблении роли центральной государственной власти в решении местных проблем и расширении компетенции органов местного самоуправления. Необходимо увеличить полномочия местных Советов по контролю над исполнительными комитетами, в том числе и по назначению на должность председателей исполкомов.

С целью укрепления роли местного самоуправления в решении местных вопросов и закрепления гарантий его автономности предлагается изложить ч. 1 ст. 10  Закона Республики Беларусь  «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» в следующей редакции: «Председатели исполнительных комитетов назначаются на должность соответствующими Советами по представлению Президента Республики Беларусь».

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Конституция Республики Беларусь от 15 марта 1994 г. № 2875-XII. // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. – 1999.- №1, 1.
2. О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь: Закон Республики Беларусь от 20 февраля 1991 г. № 617-XII. В редакции Закона от 10 января 2000 г. №362-З. // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. – 2000. - №8. – 2/137.
3. Мельников С.И. Правовые проблемы местного самоуправления в условиях  финансового федерализма. // Законодательство и экономика. – 2003. – 312. - С. 56-62.
4. Перминова Н.И. Самоуправление как важнейший институт местного сообщества. – Екатеринбург: Урал. Отделение РАН, 2003. – 45 с.
5. Змачинская Г.Н. Местное самоуправление в Республике Беларусь: формы, система органов, их компетенция. // Вестник Конституционного суда Республики Беларусь. – 2003. - №2. – С. 69-74.
6. Мелехина И.И. Местное сообщество: Вопросы теории. – Краснодар: ООО "Просвещение-Юг", 2003. – 55 с.
7. Акмалова А.А. Методология исследования местного самоуправления в  Российской Федерации. – М.: Прометей. 2003. – 227 с.
8. Янина Н. Исторический опыт местного самоуправления в России (IX - начало ХХ в.). // Материалы I студенческой конференции МГИУ. – М.: МГИУ, 2003. - С. 227-234.
9. Курочкин А.А. Местное самоуправление в России: Варианты реформирования. //  Российский юридический журнал. – 2002. - №3. - С. 145-148.
10. Каверзин М.Ю. Государство и местное самоуправление: Проблемы взаимодействия. // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Политология. – 2003. - №4. – С. 13-19.
11. Нехвядович Э.А. Государственный механизм и местное самоуправление: проблемы соотношения и взаимодействия: Автореферат диссертации кандидата наук. Юридические науки 12.00.01. – СПб.: Северо-Западная академия государственной службы, 2000. – 25 с.
12. Тимофеев Н.С. О некоторых современных аспектах государственной политики развития местного самоуправления. -  Вестник МГУ. - Серия 11. – Право. – 2002. - №4. - С. 37-61.
13. Кабышев В.Т. Реализация права человека и гражданина на местное  самоуправление в Российской Федерации: Конституционные вопросы. – Саратов: Издательство Саратовского университета, 2003. – 279 с.
14. Еремин А.Р. К теоретическому обоснованию сущности местного самоуправления. //  Проблемы юридической науки: история и современность. – 2003. - №1. – С. 3-13.
15. Васильев В.И. Местное самоуправление: Центр и регионы. // Журнал российского права. – 2003. - №3. - С. 8-17.
16. Драганов В.Г. О реформе местного самоуправления в Российской Федерации. // Актуальные проблемы управления крупным городом и  территориальными сообществами. -  СПб., 2003. - С. 40-44.
17. Местное самоуправление в Российской Федерации: Сборник законов. – Екатеринбург, 2003. – 222 с.
18. Берг О.В. Некоторые вопросы концепции проекта Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". // Государственная власть и местное самоуправление. – 2003. - №2. -  С. 13-17.
19. Мурашко Л.О. Местное самоуправление как территориальная организация публичной власти и его правовая природа. // Вестник Конституционного суда Республики Беларусь. – 2003. - №2. – С. 33-35.
20. Рокецкий Л. Развитие местного самоуправления напрямую связано с  гражданским возмужанием общества. //  Человек и труд. – 2003. - №11. - С. 50-53.
21. Кунцевич К.Н. Конституционное право Республики Беларусь. – Могилёв: МНО, 2006. – 312 с.
22. Нудненко Л.А. К вопросу о субъектах непосредственной демократии в системе местного самоуправления. //  Конституционное и муниципальное право. – 2003. - №3. - С. 15-19.
23. Шабайлов В.И. Местное самоуправление в Республике Беларусь: Состояние и перспективы развития. // Журнал российского права. – 2002. - №11. - С. 136-147.
24. Кокотов А.Н., Романова А.Н. Некоторые аспекты систематизации законодательства о местном самоуправлении. // Правовая политика и правовая жизнь. - №4. - С. 130-135.
25. О республиканских и местных собраниях: Закон Республики Беларусь от 12 июля 2000 г. №411-З // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. – 2000. - №67. - 2/186.
26. Василевич Г.А. Решения органов местного управления и самоуправления как объект конституционного контроля // Вестник Конституционного суда Республики Беларусь. – 2003. - №2. – С. 29-32.
27. Масловская Т.С. Бюджетный федерализм и местное самоуправление: современные тенденции развития // Актуальные проблемы гражданского и трудового права. – 2003. - №1. -  С. 94-102.
28. Об отнесении городского поселка Туров к категории городов районного подчинения: Решение Гомельского областного Совета депутатов от 27 августа 2004 г. № 105 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. – 2004. - 8 сентября. - 9/3671.
29. Говоренкова Т.М., Жукова А.И., Чуев А.В. Размышления по поводу очередной реформы местного самоуправления в России // Регионы и власть: экономика, управление, кадры. – 2003. - С. 37-57.
30. Шитик А.В. Местное самоуправление и бюджетный федерализм: нормативно-правовое регулирование // Право: теория и практика. – 2003. - №7. - С. 39-43.
31. Гриценко Е.В. Содержание и субъекты права на местное самоуправление по российскому законодательству // Академический юридический журнал. – 2001. - №3. - С. 34-46.