Развитие бюджетной системы российской федерации

Бюджетные законы, принятые до новой Конституции РФ, значительно устарели и во многом не соответствовали ей, так как были приняты в качестве основ, т.е. закрепили наиболее существенные положения бюджетных отношений и бюджетного процесса. Эти законы требовали дополнения и развития в специальных актах.

Для рассмотрения и утверждения  федерального бюджета требовалось ежегодно принимать федеральный закон о порядке внесения, рассмотрения и утверждения федерального закона о федеральном бюджете. Многие бюджетные положения не имели законодательного оформления и определялись либо указами Президента (например, Указ Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556 «О федеральном казначействе»), либо органами исполнительной власти, в некоторых случаях нормативное определение вообще отсутствовало. Так, практически не существовало правового регулирования ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2268 «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 г.», который положил начало реформе межбюджетных отношений в РФ. Это дало старт процессам объективизации межбюджетного распределения средств, явилось реальным шагом построения бюджетного федерализма в России.

В 1995 г. был принят Федеральный  закон «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации», который обеспечил реализацию конституционно установленного местного самоуправления в РФ. Принятый в его развитие Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» определяет основные принципы организации местных финансов. Данный Закон устанавливает:

– источники бюджетного формирования и направления использования  финансовых ресурсов местного самоуправления;

– основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях;

– взаимоотношения органов  местного самоуправления с финансовыми институтами;

– гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.

В 1996 г. принят Федеральный  закон «О бюджетной классификации  Российской Федерации». Он устанавливает структуру и состав бюджетов всех уровней РФ. Примечательно, что в основу построения бюджетной классификации РФ положены международные стандарты, что обеспечивает кроме всего прочего международную сопоставимость бюджетных показателей. Однако отсутствие единого законодательного акта отрицательно сказывалось на стабильности бюджетной системы России, нарушало принцип ее единства, затрудняло общее руководство и управление государственными и муниципальными финансами.

Бюджетное законодательство имеет многочисленные формы, но в  основном представляет собой структуру, которая позволяет исполнительной власти проводить в жизнь программы под руководством законодательной ветви власти с соблюдением принципа подотчетности. В основе правовой пирамиды находится конституция, но ее положения в части государственного финансового управления обычно регламентируют только принципиальные моменты:

– требуют, чтобы все  государственные средства поступали  на специально предназначенные для этого счета и тратились только в соответствии с законодательством;

– определяют финансовые отношения между центральным  и местными уровнями управления;

– разграничивают полномочия исполнительной и законодательной ветвей власти в отношении государственных финансов.

Кроме норм, записанных в  Конституции, для целей нормативного регулирования государственного финансового управления может приниматься один закон или несколько законов, касающихся отдельных областей государственного финансового управления. Закон о годовом бюджете, который также включается в совокупность бюджетного законодательства, в первую очередь служит целям получения разрешения со стороны законодательных органов власти для выполнения программ правительства.

Контроль за совокупным уровнем расходов, размером бюджетного дефицита и государственного долга  является важнейшим направлением макроэкономической политики. На способность правительства осуществлять такой контроль может в большой степени повлиять бюджетное законодательство. Это достигается путем законодательного закрепления:

– распределения бюджетных полномочий между законодательной и исполнительной ветвями власти;

– запрета внебюджетной или квазибюджетной деятельности правительства, которая ограничивает контроль и снижает прозрачность бюджетных процедур;

– ограничения бюджетного дефицита, государственного долга и заимствований с целью использования законодательства в качестве инструмента обеспечения макроэкономического контроля.

В Российской Федерации было принято  решение создать единый законодательный акт, который стал бы методологической основой всей совокупности бюджетного законодательства, включая ежегодное, и регламентировал бы всю гамму бюджетных отношений. 31 июля 1998 г. был принят Бюджетный кодекс РФ, который служит целям финансового регулирования, устанавливает общие принципы бюджетного законодательства, правовые основы функционирования бюджетной системы РФ, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определяет основы бюджетного процесса в РФ, устанавливает основания и виды ответственности за бюджетные правонарушения. После введения в действие БК РФ 1 января 2000 г. многие ранее принятые бюджетные законы либо утратили силу, либо применяются в части, не противоречащей БК РФ.

В БК РФ определен круг бюджетных правоотношений, т.е. отношений, возникающих между субъектами бюджетного права в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения и исполнения бюджетов, контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов; осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга.

 

Рис. 1.1. Структура бюджетного законодательства  
Российской Федерации

В бюджетное законодательство включается не только сам БК РФ, но и два типа нормативных правовых актов: долгосрочного действия, регулирующих отдельные вопросы бюджетных правоотношений, и ежегодных – о бюджете на очередной финансовый год. БК РФ принадлежит приоритет в сфере нормативного регулирования бюджетного процесса в России. Нормативные правовые акты, которые обозначены на рис. 1.1, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты федеральных исполнительных органов власти, регулирующие бюджетные правоотношения, не могут противоречить БК РФ. В то же время БК РФ устанавливает приоритет международных правовых норм: если международным договором РФ установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены бюджетным законодательством РФ, применяются правила международного договора. Структура бюджетного законодательства России, установленная в БК, представлена на рис. 2.1.

Правовое регулирование бюджетных  отношений предусматривает установление:

– основ формирования доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ;

– системы управления государственным (муниципальным) долгом, государственными (муниципальными) заимствованиями;

– порядка регулирования  дефицита бюджетов, условий эмиссии государственных (муниципальных) ценных бумаг;

– принципов межбюджетных отношений, видов финансовой помощи;

– круга участников бюджетных  правоотношений и их компетенции;

– казначейской системы  исполнения бюджетов;

– основ финансового контроля.

Таким образом, БК РФ представляет собой кодифицированный акт, основными целями которого являются регулирование бюджетных правонарушений и установление адекватной правовой ответственности за бюджетные правонарушения.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2 ОСОБЕННОСТИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ  БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА РОССИИ

2.1 Характеристика современных межбюджетных отношений в Российской Федерации

 

Все бюджеты, входящие в бюджетную  систему страны, взаимодействуют  в рамках межбюджетных отношений.

Межбюджетные отношения – это  отношения между органами государственной  власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов  Российской Федерации и органами местного самоуправления, связанные  с формированием и исполнением  соответствующих бюджетов.

Межбюджетные отношения основываются на следующих принципах:

– распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным

– уровням бюджетной системы РФ;

– разграничения регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;

– равенства бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджетных прав муниципальных образований;

– выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности

– субъектов РФ, муниципальных образований;

– равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов федерации.

Исходя из этих принципов, можно  сказать, что в основе межбюджетных отношений в России лежит бюджетный  федерализм. В строго научном смысле теории бюджетного федерализма, равно  как и канонического определения  не существует.

Вместе с тем анализ построения бюджетно-налоговых систем в государствах федеративного устройства позволяет  выделить следующие положения, которые  в совокупности выражают суть стандартной  модели бюджетного федерализма:

– сосуществование нескольких уровней бюджетно-налоговой системы;

– законодательное или договорное распределение полномочий и ответственности каждого из уровней власти за конкретные направления и виды деятельности на соответствующей территории;

– наличие устойчивых представлений о величине необходимых расходов для реализации каждым уровнем власти его полномочий и ответственности;

– закрепление за каждым уровнем бюджетной системы налоговых и неналоговых доходных источников;

– реализация программ поддержки развития отдельных регионов и т.п.

Все эти характеристики стандартной  модели бюджетного федерализма претерпевают неизбежные изменения при её адаптации  к условиям конкретной страны. «Стандарт» надо приспосабливать к характерному только для данной страны и для  данного периода её истории множеству  взаимосвязанных задач социального, экономического и регионального  развития.

Российская модель бюджетного федерализма  формально строилась в соответствии с описанным «стандартом». Она  опиралась на конституционно декларированное  распределение предметов ведения  между Федерацией, её субъектами и  муниципальными образованиями и  исходила из законодательно установленной  структуры разделения между всеми  уровнями власти собираемых в стране налогов. В её рамках использовался  «формульный», внешне свободный от субъективизма механизм бюджетного выравнивания с помощью федеральных  трансфертов субъектам РФ.

Главной проблемой российского  бюджетного федерализма является его  низкая эффективность. Одной из основных причин этого является очень значительная дифференциация регионов по уровню доходов. Так по оценке Министерства финансов, 66% всего налогового потенциала страны сосредоточено в 12 субъектах РФ. Получается, что эти 12 субъектов  получают на своей территории две  трети всех налогов страны, а 76 субъектов  – одну треть.

Углубление горизонтальной дифференциации по доходам способствует увеличению объема средств, необходимых для  подтягивания регионов до среднероссийского уровня. Так как межрегиональная дифференциация усиливается, то всё больший объем ресурсов будет уходить в бедные регионы. Существующая методика выделения трансфертов приводит к тому, что при сокращении собственных бюджетных доходов субъект Федерации имеет больше прав на получение средств из федерального бюджета.

Существующий механизм выделения  трансфертов поощряет регионы к  уменьшению их доходной базы. Принцип  выравнивания расходов при отсутствии стимулов к увеличению собственных доходов обусловливает усиление иждивенческих настроений в регионах.

В таких условиях необходимы коренные изменения трансфертной политики, направленные на повышение финансовой самостоятельности  и ответственности регионов, поощрение  их собственных усилий в преодолении  бюджетного кризиса, наращивании доходной базы как регионального, так и  федерального бюджета, ускорении социально-экономических  реформ.

Для повышения заинтересованности регионов в наполнении федерального бюджета доходами должна быть установлена  прямая зависимость получения из федерального центра финансовой помощи от степени выполнения задания по мобилизации доходов в федеральный  бюджет.

Федеральный центр должен разработать  и довести до регионов рекомендации по программам бюджетного оздоровления, следование которым будет важнейшим  условием выделения финансовой помощи. Основными параметрами при этом должны стать: