Государственный и муниципальный сектор в современной экономике

Создание институциональной  структуры государственного сектора  и четкое проведение границ этого  сектора и его подсекторов, относящихся  к соответствующим уровням власти, являются основными предпосылками  формирования системы управления общественными финансами на национальном и субнациональном уровне. В результате появляется важный инструмент оценки масштаба государственного сектора экономики и его влияния на важнейшие макроэкономические показатели. Можно, в частности, определить размер доходов, приносимых каждым видом активов в бюджет разных уровней, расходов, производимых за счет каждого из подсекторов - центрального правительства, региона или муниципального образования. Выделение государственного сектора на национальном и субнациональном уровнях дает возможность проводить сопоставление их структур собственности и финансовых потоков, проводить анализ финансовой деятельности органов публичной власти, в частности, определять степень воздействия государственной (муниципальной) политики на доходность частных корпораций, домашних хозяйств.

В большинстве стран мира секторальное деление экономики  осуществляется на основе использования  международных стандартов. Следует  отметить, что две международные  статистические системы, содержащие рекомендации по секторальному делению экономики, - Статистика государственных финансов 2001 г. и Система национальных счетов 1993 г. - гармонизированы друг с другом.

В соответствии со стандартами  Система национальных счетов и Статистика государственных финансов экономика страны в целом разделяется на пять секторов, каждый из которых состоит из институциональных единиц, имеющих сходные цели. Пять обозначенных секторов включают:

- сектор нефинансовых корпораций, состоящий из собственно нефинансовых корпораций, квазикорпораций и некоммерческих организаций, являющихся рыночными производителями товаров и нефинансовых услуг;

- сектор финансовых корпораций, включающий финансовые корпорации и квазикорпорации, а также некоммерческие организации, финансируемые и контролируемые финансовыми корпорациями, основной функцией которых является оказание услуг финансового посредничества или вспомогательная деятельность в сфере финансового посредничества;

- сектор государственного управления, включающий институциональные единицы, выполняющие функции органов государственного управления в качестве основного вида деятельности;

- сектор домашних хозяйств, включающий совокупность домашних хозяйств и некорпорированные семейные предприятия (подсобные хозяйства, семейные фермы и т. д.);

- сектор некоммерческих организаций, обслуживающих домашние хозяйства (объединяет нерыночные некоммерческие организации, финансируемые и контролируемые домашними хозяйствами) [17].

Помимо этих пяти секторов существует еще и так называемый сектор остального мира, в составе которого учитываются все институциональные единицы-нерезиденты, которые совершали операции или имели какие-либо другие экономические связи с единицами-резидентами.

В секторы нефинансовых и  финансовых корпораций включаются только рыночные производители, а в секторы государственного управления, домашних хозяйств, некоммерческих организаций, обслуживающих домашние хозяйства, - нерыночные производители.

Государственный сектор образуют сектор государственного управления (включающий органы власти разных уровней и подведомственные им учреждения) и государственные институциональные единицы, входящие в секторы нефинансовых и финансовых корпораций, представленные на рисунке 6

 

Рисунок 6 – Государственный  сектор

 

Как видно из данного рисунка государственные  корпорации объединяются в четыре основные группы (подсекторы) государственного сектора:

1) нефинансовые государственные корпорации - все нефинансовые корпорации-резиденты, контролируемые институциональными единицами сектора государственного управления;

2) финансовые государственные корпорации кроме денежно-кредитных - все финансовые корпорации-резиденты, контролируемые институциональными единицами сектора государственного управления, за исключением Центрального банка и других государственных депозитных корпораций. К депозитным корпорациям относятся финансовые корпорации, квазикорпорации или рыночные некоммерческие организации, которые занимаются в основном финансовым посредничеством и имеют обязательства в форме депозитов или финансовых инструментов, которые являются близкими заменителями депозитов;

3) денежно-кредитные государственные корпорации кроме Центрального банка - все депозитные корпорации-резиденты, за исключением центрального банка, которые контролируются институциональными единицами сектора государственного управления;

4) центральный банк, который состоит из самого центрального банка, структур валютного управления или независимых валютных органов, которые осуществляют эмиссию национальной валюты, полностью обеспеченной резервами в иностранной валюте, а также других связанных с органами государственного управления учреждений, которые представляют собой обособленные институциональные единицы и выполняют главным образом функции центрального банка.

Внутри сектора  государственного управления, в зависимости  от количества уровней власти, могут  выделяться подсекторы центрального правительства, региональных и местных органов  управления.

В каждой стране институциональные единицы, образующие государственный сектор, могут выступать в различных организационно-правовых формах в соответствии с нормами национального законодательства. По-разному решается и задача проведения границы между государственными и негосударственными корпорациями и квазикорпорациями. Международная статистическая система выделяет только два важнейших признака - участие государства в собственности соответствующего хозяйствующего субъекта или осуществление государственного контроля за его деятельностью.

Под контролем  понимается возможность влиять на состав ее руководства, политику и деятельность корпорации, которая может проявляться, в частности, в следующем:

- предоставление кредитов по ставкам ниже рыночных;

- поставка электроэнергии по сниженным тарифам;

- наем большего числа работников, чем требуется;

- приобретение избыточных производственных ресурсов;

- оплата производственных ресурсов по ценам, превышающим рыночные;

- продажа продукции по ценам ниже рыночных.

5) центральное место в государственном секторе принадлежит сектору государственного управления, который состоит из институциональных единиц органов государственного управления и всех нерыночных некоммерческих организаций, контролируемых и в основном финансируемых органами государственного управления;

6) единицы органов государственного управления (государственные единицы) «выполняют функции органов государственного управления в качестве своего основного вида деятельности». Они обладают законодательной, судебной или исполнительной властью по отношению к другим институциональным единицам.

Считается, что некоммерческая организация в основном финансируется  органами государственного управления, если основную долю ее операционных доходов  составляют бюджетные средства. Государственные  нерыночные некоммерческие организации в реальной жизни могут иметь различный организационно-правовой статус, который, так же как и у корпораций, определяется национальным законодательством. Их основной общий признак - предоставление общественных товаров или услуг в целом бесплатно или по ценам, которые не являются экономически значимыми. Они не являются государственными органами, однако считается, что они проводят государственную политику и фактически являются частью органов государственного управления. Основными примерами государственных некоммерческих организаций являются бюджетные учреждения, оказывающие услуги населению. Особым видом этих организаций являются социальные фонды, которые могут выделяться в самостоятельные подсекторы сектора государственного управления.

Участие государства в  предоставлении общественных товаров  и услуг не предполагает, что государство  должно само производить эти товары и услуги.

В современных условиях возможны различные формы предоставления общественных товаров и услуг, представленные на рисунке 7:

- производство в рамках государственного сектора (касается, прежде всего, товаров и услуг, имеющих большое общественное значение - здравоохранение, образование, жилищное хозяйство, социальное обслуживание, культура);

- приобретение у других уровней власти (предполагает четкую спецификацию услуг, полное финансирование и контроль);

- приобретение у предприятий частного сектора или независимых некоммерческих организаций на основе заключения контрактов (наиболее распространено в сфере общественного транспорта, строительства жилья и сооружений общественного назначения, строительства и обслуживания инженерных сооружений и коммуникаций, уборки улиц, сбора и вывоза мусора, услуг полиции, содержания парков);

- привлечение частного капитала к производству на основе формирования частно-государственных партнерств и иных форм совместного участия в предоставлении общественных товаров и услуг (особенно распространено в сфере строительства и обслуживания дорог, различных инженерных сооружений и коммуникаций, общественного транспорта, коммунального хозяйства);

- участие в финансировании предоставления услуг (потребительские субсидии, а также ваучеры, или финансовые поручительства государства, предоставляемые определенным категориям потребителей социальных услуг для представления в выбранные ими соответствующие учреждения; обеспечивают полное или частичное финансирование предоставления общественных благ; особенно распространены в сферах школьного и высшего образования, здравоохранения, оплате жилищных и коммунальных услуг);

- установление стандартов предоставления общественных услуг и отказ от их государственного предоставления (передача производства отдельных видов услуг в рыночный сектор экономики, например, сбор мусора).

Рисунок 7 – Формы предоставлении общественных товаров и услуг

 

Контрактные отношения  получают распространение и в  государственном секторе. Они связаны  с реструктуризацией органов  власти на основе разделения функций  управления и оказания услуг и  формирования министерств как заказчиков и агентств с подконтрольными им государственными организациями как поставщиков общественных услуг. Наиболее широко контрактные отношения в государственных структурах распространены в Новой Зеландии. Развитие контрактных отношений сопровождается усилением применения конкурсных методов отбора предложений, когда претендентами могут выступать как государственные, так и негосударственные организации и победителем оказывается претендент, предложивший наиболее выгодные условия [15].

Внедрение рыночных методов требует смены акцентов в хозяйственной деятельности государства, переход от целей, замкнутых на собственной  хозяйственной деятельности (управление бюджетной сетью и ресурсами), к целям, ориентированным на потребителя. Это заставляет производителей учитывать запросы и предпочтения потребителей, индивидуализировать услуги. Усиливается потребность полного учета стоимости общественных услуг, увязывания ее с величиной оплаты и введения адресной поддержки нуждающихся категорий населения вместо прямого субсидирования производителя. Все это привело к формированию разнообразных новых форм предоставления общественных услуг типа «одного окна» в отношении услуг регистрации, «магазина услуг», предлагающего разнообразный ассортимент социальных услуг, или комплексного социального обслуживания, предлагающего набор услуг, связанных с определенными семейными событиями, например рождением ребенка, а также ваучеры и субсидии потребителям. Новые формы предоставления общественных товаров и услуг и их финансирования предполагают активное влияние потребителей на их производство, налаживание тесной обратной связи между потребителем и органами публичной власти.

Таким образом, в каждой стране для проведения границ государственного сектора приходится самостоятельно решать задачу адаптации  общих принципов и критериев  к особенностям национальной экономики  и системам учета и отчетности, а сфера общественных товаров  и услуг во многих развитых странах все больше превращается в «индустрию» общественных благ с разным соотношением государственного и рыночного производства, основанного на конкуренции и выборе потребителя, установлении тесных связей между платой (налогообложением) и услугами, воздействием потребителей на их производство.

Государственный сектор занимает в России наиболее прочные позиции в таких сферах, как оборона, научно-фундаментальные  исследования, здравоохранение, образование, культура. Кроме этих отраслей государственные муниципальные предприятия доминируют в сфере предоставления почтовых услуг, природных ресурсов, железнодорожных и авиаперевозок.

 

1.4 Муниципальный  сектор экономики

 

Муниципальный сектор экономики  – это экономическая категория, выражающая экономические отношения между органом местного самоуправления, являющегося органом власти и субъектом хозяйственных отношений и вследствие этого имеющим двойственную природу, и субъектами хозяйственной и иной общественно значимой деятельности по поводу использования местных ресурсов в коллективных интересах территориальной общности.