Индикативное управление. Система индикаторов

На последнем этапе  контроля за реализацией мероприятий индикативного плана необходимо сформировать систему алгоритмов действий по устранению отклонений. [22, с.249]

Таким образом, внедрение  на предприятии системы контроля индикативного плана позволит существенно  повысить эффективность всего процесса управления его деятельностью.

2. Макроэкономическое прогнозирование: опыт стран ЕС

Основной частью индикативного  управления является индикативное планирование. Начальным этапом любого планирования является прогноз. Обеспечить эффективное  и рациональное увеличение экономических  показателей невозможно без прогнозирования  и элементов планирования. Однако в нашей стране слишком затруднительно получить точные прогнозы, учитывая «непорядочность» многих организаций по отношению  к налоговой политике государства. Достаточное число экономистов  утверждают, что комплексное, долгосрочное, а главное реалистичное прогнозирование несомненно заложит хороший базис для системы индикативного управления. Примером успешного внедрения индикативного управления с помощью прогнозирования являются страны ЕС.

В последние годы страны ЕС перешли к разработке собственного ежегодного бюджетного процесса на основе стратегического многолетнего подхода. Общим для всех подходов в долгосрочном бюджетировании является включение прогнозных оценок доходов и расходов на несколько лет вперед после текущего года, при этом практика, связанная с долгосрочным бюджетом, существенно различается от страны к стране. Поскольку подходы к составлению перспективного бюджета зависят от различных политических задач и конкретных бюджетных институтов, не имеет смысла пытаться установить наиболее оптимальный подход для Европы. Здесь представлен обзор подходов к долгосрочному бюджетному прогнозированию, которые оказались успешными для двух стран со значительными отличиями, с двумя противоположными ситуациями – Германия и Франция.

В Германии бюджетный процесс  децентрализован, и макроэкономическое прогнозирование правительства  осуществляется с привлечением сторонних  экспертных организаций, тогда как  во Франции всем процессом, включая  задачи по прогнозированию, занимается Министерство финансов. Помимо этого, в силу соглашений с ЕС – Маастрихтский договор и связанный с ним «Пакт стабильности и развития» (ПСР) – обе страны-участницы еврозоны должны соблюдать заложенные фискальные параметры для сектора общего государственного управления. Установлены верхние ограничения для ежегодного дефицита в 3 процента ВВП и общего долга до 60 процентов ВВП. В соответствии с ПСР государство должно стремиться к сбалансированному бюджету и разрабатывать ежегодные программы обеспечения стабильности и роста, отражающие выполнение этих целевых показателей.

Многолетнее программирование расходов требует надежности макроэкономических прогнозов, увязанных с налогово-бюджетными целевыми показателями, которые бы были допустимыми в совокупности и тем самым являлись надежными  прогнозами будущих ресурсов.

С 20-х годов прошлого столетия усилия по описанию и прогнозированию  экономических циклов на основе статистических рядов подвели некоторые страны либо к расширению функции статистических учреждений правительства, либо к созданию новых институтов для занятия  краткосрочным экономическим анализом. Развивались и методы решения  этих задач, вызывая многочисленные споры. Три таких метода, реализуемые  в настоящее время, не являются, конечно, взаимоисключающими, но в каждой из стран они часто и по-разному  противопоставлялись друг другу.

Первый метод – метод  краткосрочного экономического анализа. Его суть – в изучении внутригодичных рядов, обычно ежемесячных, с 50-х годов этот метод был дополнен обследованием уверенности руководителей предприятий. Достоверность данного подхода является «качественной» и не подкрепляется ни бухгалтерскими балансами, ни экономическим моделированием.

Второй метод – это  метод «национальных счетов». Он подразумевает ведение ежегодных  национальных счетов, которые затем  «проецируются» на текущий и будущий  год для составления «экономических бюджетов» или среднесрочных  прогнозов. Они состоят из прогнозов  годовых потоков (зачастую основанных на экспертной оценке), представленных в рамках национальных счетов, которые считаются последовательными и универсальными.

Третий метод, связанный  с именем голландского экономиста Яна  Тинбергена, полагается на эконометрическое моделирование устойчивых тенденций, наблюдавшихся в прошлом. Этот метод появился в Нидерландах в 1936 году и применяется для динамического планирования, разительно отличающегося от французского планирования, которое использовалось до конца 60-х годов прошлого века.

В Федеративной Республике Германии добились высокого уровня налоговой  и бюджетной прозрачности. Бюджетное  управление осуществляется в соответствии с всеобъемлющей, точной и тщательно  выполняемой совокупностью законов  и правовых норм. Хотя фискальная система  в Германии сильно децентрализована, и различные уровни государства  обладают значительной самостоятельностью, в рамках единых правовых основ проводится четкое разделение ролей и ответственности. Разумные стандарты бюджетирования, учета и отчетности распространяются на все уровни государства, а подготовка долгосрочного бюджета является неотъемлемой частью процесса, тогда как в налогово-бюджетных отчетах отражаются условные обязательства, гарантии, налоговые расходы и участие в капитале.

Как Конституция, так и  «Закон о содействии стабильности и  росту» обязывают все уровни государственного управления вести ответственную  политику в отношении налогово-бюджетного управления для достижения макроэкономических целевых показателей. Федеральный  центр и федеральные земли  обязаны строить свои бюджеты, принимая в расчет цель общего экономического равновесия. Заимствования федеральным  центром ограничены суммой инвестиционного  бюджета («золотое правило»), и во многих федеральных землях действуют аналогичные  нормы, хотя во всем остальном при  принятии решений о заимствовании  федеральный центр и земли пользуются самостоятельностью. Федеральный центр получил некоторые ограниченные права на установление в законодательном порядке верхних пределов заимствованиям в случае, если существует угроза общему экономическому равновесию. В свою очередь, финансовые дела органов самоуправления (Gemeinden) подлежат контролю со стороны соответствующих федеральных земель, которые получают право на утверждение их бюджетов и заимствований. Без их утверждения Gemeinde может осуществить расходование только по обусловленным законом обязательствам. Органы самоуправления также обязаны отчитываться регулярно, но в пределах одного года и только по итоговым счетам. В том, что касается налогово-бюджетного управления, федеральная земля имеет право назначать налогового администратора для органов местного самоуправления.

Разработка бюджета на уровне общего правительства координируется Финансовым советом (Finansplanungsrat), однако в силу бюджетной самостоятельности федерального центра, земель и органов местного самоуправления соглашения между ними носят исключительно политический характер и не являются юридически обязательными.

Бюджетные документы раскрывают бюджетные прогнозы и позволяют  обнародовать для общественности все  макроэкономические допущения. При  этом не дается никакого официальной  характеристики, либо анализа зависимости  между допущениями, налогово-бюджетным  прогнозом и исполнением. Существуют тщательно задокументированные процедуры разработки макроэкономических параметров для бюджета. Тем не менее, окончательное решение принимается правительством: Канцлером, Министерством финансов, Министерством труда и Министерством экономики. Работа над прогнозом завершается официальным заявлением в прессе и открыто обсуждается в СМИ, а также в парламенте в рамках бюджетного процесса. Правительство не руководствуется какой-то одной моделью для прогнозирования, скорее оно полагается на экспертов. Ежегодный экономический отчет правительства, предусмотренный Законом о содействии экономической стабильности и росту, включает в себя подробные прогнозы спроса и предложения, а также полновесный анализ прогнозов правительства.

Макроэкономический прогноз  закладывает основы для оценки доходной части бюджета рабочей группой  по налоговым расчетам, однако соотношение  между макроэкономическими допущениями  и статьями доходной части не анализируется  для последующего использования, не дается и анализа чувствительности. Это ограничивает полезность таких  прогнозов в случаях, когда изменяются макроэкономические условия. Агрегированные прогнозы для сектора общего государственного управления публикуются в различных  источниках, например, в рамках программ стабильности и роста, а подробные  фискальные прогнозы общего правительства  можно получить, ознакомившись с  официальным среднесрочным финансовым планом.

Во Франции Министерство финансов обычно объединяется в одну группу с Министерством экономики. Департамент фискального законодательства отвечает за разработку налогово-бюджетной политики. Функция сбора налогов поделена между Главным директоратом по налогам, в котором 80 000 (восемьдесят тысяч) налоговых агентов занимаются прямым налогообложением и общеевропейским НДС, и Главным акцизным директоратом: в нем 19 000 (девятнадцать тысяч) агентов занимаются таможенными сборами и не относящимся к ЕС НДС. Государственный бюджет готовится и управляется Бюджетным директоратом с 250 агентами, причем ведение учета и финансовое исполнение бюджета осуществляется Государственным счетным директоратом. Этот директорат с 56 000 агентов также отвечает за ведение учета и казначейства местных органов управления. Государственный бюджет составляется Бюджетным директоратом под руководством Министерства финансов. Бюджетный директорат играет основополагающую роль во всей процедуре подготовки и исполнения. После проверки Конституционным советом бюджет исполняется каждым министерством, которое для этих целей назначает распорядителей центральным и местным бюджетами. Макроэкономические основы и внутренние ресурсы готовятся Департаментом прогнозирования. [14, с.93]

В некоторых странах экспертные знания сосредоточены более или  менее за пределами правительственных  учреждений (например, Германия); эксперты работают в университетах и научных  центрах, которые, даже если и получают государственные средства, находятся  с правительством в договорных отношениях – два сектора, преследующие каждый свои цели. Франция представляет собой  более сложный пример. Прежде всего, общественно-признанные технические  знания и опыт, и даже научные  ресурсы всегда раньше принадлежали государству.

Департамент прогнозирования  состоит из пяти поддиректоратов:

1. Поддиректорат макроэкономических прогнозов, которому поручено проводить прогнозирование и мониторинг, с тремя отделами: национальные прогнозы на основе модели, международные обобщения и мониторинг;
2. Поддиректорат макроэкономической политики, его задачей является оценка воздействия макроэкономической политики в динамике европейской интеграции и глобализации;
3. Поддиректорат отраслевой политики, который ставит диагноз экономической политике через отраслевой анализ;
4. Поддиректорат государственных финансов;
5. Поддиректорат социальной политики и пенсионной системы.

Помимо этого, Директорат отвечает за работу Национальной экономической  комиссии и выпуск обзора «Экономика и прогнозирование». Национальная экономическая  комиссия является механизмом обеспечения  участия представителей научной  и деловой общественности в диагностике  и прогнозировании. В Комиссии 22 члена, назначаемых министром финансов. Члены комиссии работают в течение  четырех сессий в год:

Весенняя сессия – обзор  предварительных национальных счетов текущего года и «экономических бюджетов»  следующего;

Осенняя сессия – обзор  доклада Министерства финансов по подготовке бюджета на следующий год.

Две другие сессии определяются в рамках согласованной программы. Комиссия может заказывать внешним  институтам исследования, кроме того, создана постоянно действующая  экспертная группа для консультирования комиссии.

2.3. Регулирование в системе  индикативного управления

Основная идея механизма  индикативного управления в организационных  системах заключается в определении  сценарных значений показателей  хозяйственной деятельности, соответствующих  гипотезе позитивного развития и  последующего их использования участниками  экономического процесса в своей практической деятельности.

Процедуры индикативного  управления могут включать следующие  методы:

̶         сбалансированное целеполагание;

̶        комплексное оценивание, оптимальный выбор и принятие решений;

̶         сценарный прогноз  краткосрочных и долгосрочных тенденций социально-экономического развития;

̶        расчет сбалансированных пропорций объемных и ценовых показателей.

Общим моментом перечисленных  методов является то, что, в отличие  от директивного планирования, участник хозяйственного процесса, получая извне  индикативные плановые показатели, принимает  самостоятельное решение о том, как обеспечить их реализацию и в  какой степени им следовать.   

Типы обратной связи, используемые в механизмах регулирования, обычно следующие:

̶         пропорциональная – при известном значении целевого показателя или заданном целевом критерии, когда интенсивность управляющего воздействия зависит от степени отклонения от целевого показателя;

̶        с интегрирующим звеном – при наличии определенной доли потерь или рисков;

̶         с дифференцирующим звеном – при необходимости парирования быстрых возмущений;

̶         дискретная, когда интенсивность управляющего воздействия имеет постоянную величину и не зависит от степени отклонения от целевого показателя.