Роль бюджета в финансовом обеспечении экономического и социального развития региона

В области стимулирования повышения инвестиционной и инновационной  активности Глазьевым вполне обоснованно  предлагается направить 74,9 млрд. руб. из дополнительных 478 млрд. руб. по таким  направлениям как формирование лизингового  фонда господдерж-ки здравоохранения (2,5 млрд. руб.) на закупку отечественного медицинского оборудова-ния; создание лизингового фонда господдержки воздушного транспорта (9 млрд. руб.) на закупку отечественных воздушных судов; образование лизингового фонда господдержки водного транс-порта (7 млрд. руб.) на закупку отечественных морских и речных судов; финансирование капи-тальных вложений, обеспечивающих реализацию приоритетных направлений структурной пере-стройки экономики (3 млрд. руб.); финансирование модернизации жилищно-коммунального хо-зяйства в целях энергосбережения и снижения эксплуатационных затрат (2 млрд. руб.); поддержку развития малых городов (2,5 млрд. руб.); ассигнования на проведение эффективной конверсии оборонных предприятий (8,0 млрд. руб.).; увеличение взносов в уставной капитал Банка развития (5 млрд. руб.); господдержка экспорта высокотехнологичной продукции, предусмотрев пре-доставление экспортных кредитов предприятиям-экспортерам (8,4 млрд. руб.); увеличение ассигнований на развитие космической отрасли на 8,5 млрд. руб.; поддержку малого предпринимательства (1 млрд. руб.) для совершенствова-ния соответствующей инфраструктуры, связанной с функционированием офисных центров, оказанием услуг по ведению бухгалтерской отчетности, расчетно-банковскому обслуживанию, снабженческо-сбытовых услуг и т.д.

Нет никаких сомнений в  реалистичности указанных Глазьевым  направлений и самое главное  в ее экономической эффективности. Необходимо политическая воля руководства  страны. Одной относительной победы блока «Родина» (менее 10%) для этого  конечно недостаточно.

 

Главным способом покрытия бюджетного дефицита являются государственные  заимствования, образующие государственный  долг. Особая роль государственно-го долга обусловлена публичным характером последнего, который подтверждается нижеследующим.

 

Во-первых, социальной обусловленностью це-лей создания и использования рынка долговых обя-зательства (погашение дефицита бюджета, меж-бюджетное регулирование, финансовая поддерж-ка государственно значимых отраслей и сфер эко-номики и другие общезначимые для государства и его граждан цели); во-вторых, прямой связью с эко-номической безопасностью государства (государ-ство-должник стоит перед угрозой выполнения лю-бых требований государств-кредиторов); и, нако-нец, в-третьих, прямой зависимостью с финансово-экономическими интересами членов общества (уг-роза неплатежей работникам бюджетной сферы, роста налогов, сборов, других общеобязательных платежей в бюджет и внебюджетные фонды) Покачалова Е.В. Государственный и муниципальный долг: проблемы правового регулирования // Финансовое право. 2002. №1. С.23-28.

 

.

 

Столь значительная роль государственного долга в его не-посредственном влиянии на развитие государства была оценена и российским законодателем. Не случайно в условиях серьезнейших экономических и политических преобразований, которые произош-ли в нашей стране в 90-х годах, проблемы правово-го регулирования государственного (муниципаль-ного) кредита и долга стали одновременно одним из самостоятельных направлений осуществления правовой реформы и, прежде всего такого ее на-правления, как право-(нормо) творчество.

 

В условиях СССР, несмотря на то что теоретическое понятие  государственного долга ис-следовалось в научной литературе, не говоря уже о фактическом «присутствии» и функционировании названной категории в экономике страны (причем как практически неотъемлемого атрибута экономики всех стран, в том числе и с развитой индустрией), ничего подобного нельзя было сказать о определении данного понятия в актах федераль-ного либо регионального уровней. В законах и в подзаконных актах СССР понятие государ-ственного долга закреплено не было, не говоря уже об отсутствии специального законодательного акта о государственном долге СССР.

 

Условия, в которых формировались  показатели развития рынка го-сударственного внутреннего долга Российской Федерации а 2002 г., были связаны прежде всего с фактическим преодолением последствий финан-сового кризиса августа 1998 г. и восстановлением организационного рынка государственных ценных бумаг, что характеризуется увеличени-ем объемов заимствований на внутреннем рынке при сохранении ста-бильного уровня доходности по государственным ценным бумагам.

 

Таблица 3.1.

 

Соотношение расходов по государственному долгу и по пополнению государственных  запасов и резервов в 1998-2003 гг.

 

РАСХОДЫ 

1998 г. 

1999 г. 

2000 г.  

2001 г. 

2002 г. 

2003 г. 

 

% к итогу 

% к итогу 

% к итогу 

% к итогу 

% к итогу 

сумма, млрд. руб. 

% к итогу 

изменение структуры по сравнению  с 2001 г. 

 

Обслуживание государственного долга  

24,8 

29,0 

25,7 

20,09 

14,64 

277,5 

11,84 

-2,8 

 

Пополнение государственных  запасов и резервов  

1,3 

0,0 

0,0 

0,04 

0,03 

21,0 

0,9 

+0,87 

 

ИТОГО расходов 

100,0 

100,0 

100,0 

100,0 

100,0 

2345,6 

100,0 

- 

 

 

 

При этом, как уже было отмечено выше, правительства различных  государств нередко идут на то, чтобы  бюджеты были дефицитными. Изыскиваются источники покрытия дефицита путем  пере-распределения тех доходов, которые могут быть использованы неэффективно. Позитивный результат дает умеренное увеличение государствен-ного внутреннего долга. В России вследствие высоких темпов и криминализации процесса приватизации государственной собственности эффективные собственники в этой сфере не преобладают. В этой ситуации особое значение имеет создание механизма эффективного правового регулирования государственного долга.

 

Согласно статье 6 Бюджетного кодекса Российс-кой Федерации под государственным (муниципальный) долгом следует понимать обязательства:

 

1) возникающие из государственных (муниципальных) займов (заимствований),

 

2) принятых на себя Российской  Федерацией, субъектом Российской  Федерации и муниципальным образованием  гарантий по обязательствам третьих  лиц;

 

3) другие обязательства;

 

4) а также принятые но себя Российской Федера-цией, субъектом Российской Федерации или муници-пальным образованием обязательства третьих лиц.

 

Государственный долг включа-ет в себя три составляющие: государственный долг Российской Федерации, государственный долг субъекта Российской Федерации и муниципальный долг. Государственный (муниципальный) долг полно-стью и без условий обеспечивается соответственна всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим казну Российской Фе-дерации, находящимся в собственности субъекта Российской Федерации имуществом, составляю-щим козну субъекта Российской Федерации, и му-ниципальным имуществом, составляющим муници-пальную казну.

 

Государственный (муниципальный) долг представ-ляет собой совокупность долговых обязательств соот-ветствующих публичных образований. Причем долго-вые обязательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образова-ний могут существовать только в формах, предусмот-ренных Бюджетным кодексом Российской Федерации.

 

К числу таких форм относятся:

 

1) кредитные соглашения  и договоры,

 

2) государственные (муниципальные)  займы;

 

3) договоры и соглашения  о получении бюджетных ссуд  и бюджетных кредитов;

 

4) договоры о предоставлении  гарантий;

 

5) соглашения и договоры, в том числе междуна-родные, заключенные от имени Российской Федера-ции или субъекта Российской Федерации, о пролонга-ции и реструктуризации долговых обязательств Россий-ской Федерации или субъектов Российской Федера-ции.

 

Бюджетный кодекс Российской Федерации в ста-тье 102 устанавливает важное правило. Российская Федерация не несет ответственности по долговым обя-зательством субъектов Российской Федерации и муни-ципальных образований, если указанные обязатель-ство не были гарантированы Российской Федерацией; субъекты Российской Федерации и муниципальные об-разования не отвечают по долговым обязательствам друг друга, если указанные обязательства не были га-рантированы ими, а также по долговым обязательствам Российской Федерации.

 

Управление государственным (муниципальным) долгом осуществляет Правительство  Российской Федерации, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации  и уполномоченный орган местного самоуправления.

 

Для покрытия дефицитов соответствующих  бюдже-тов, а также для погашения государственных (муници-пальных) долговых обязательств Бюджетный кодекс Рос-сийской Федерации предоставляет публичным обра-зованиям право на осуществление государственных внешних государственных (муниципальных) внутренних заимствований.

 

Под государственным (муниципальным) заимство-ванием Бюджетный кодекс Российской Федерации по-нимает передачу в собственность Российской Феде-рации, субъекта Российской Федерации или муници-пального образования денежных средств, которые Рос-сийская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование обязуется возвратить в той же сумме с уплатой процента (платы) на сумму займа.

 

Право осуществления государственных  внешних заимствований Российской Федерации и заключение договоров  о предоставлении государственных  гаран-тий для привлечения внешних кредитов (займов) при-надлежит исключительно Российской Федерации. Право осуществления государственных (муниципаль-ных) внутренних заимствований и выдачи государ-ственных (муниципальных) гарантий другим заемщиком для привлечения кредитов (займов) принадлежит соот-ветственно Российской Федерации, субъекту Российс-кой Федерации и муниципальному образованию в лице их уполномоченных органов власти [например, Правительство Российской Федерации, орган испол-нительной власти субъекта Российской Федерации и др.).

 

Бюджетный кодекс Российской Федерации тре-бует, чтобы при утверждении соответствующих бюд-жетов на очередной финансовый год представитель.

 

В условиям кризисного состояния экономики вне-шний долг России является серьезной угрозой нацио-нальной безопасности. Существенные проблемы эко-номического развития Российской Федерации и сла-бое правовое сопровождение проводимых реформ яв-ляются одними из основных причин отсутствия доверия инвесторов и кредиторов к России, как международно-му заемщику. Как следствие -- наблюдается серьез-ное политическое обострение проблемы внешнего долга России, что требует поиска наиболее оптималь-ных средств по управлению внешней задолженности.

 

Государственный долг является прямым следствием кредитной политики государства, и его состав зависит  от форм государственного кредита, используемых для привлечения временно свободных  денежных средств в распоряжение публичной власти. В этой связи ст. 98 БК РФ обоснованно включает в объем государственного долга Российской Федерации только суммы основного долга по кредитам, номинальную сумму долга по госу-дарственным ценным бумагам и объем обязательств по выданным Россией гарантиям. Не образует состава го-сударственного долга выплата процентов и непроцент-ных доходов по государственным заимствованиям, по-скольку согласно ст. 69 БК РФ они являются самостоя-тельной формой расходов федерального бюджета. Следовательно, состав государственного долга обра-зуют не все долговые обязательства Российской Феде-рации, а только те из них, которые послужили объекта-ми правоотношений по государственному кредиту.

 

Гарантом платежеспособности государства по сво-им кредитным обязательствам выступает государствен-ная казна, за счет имущества которой полностью и без условий обеспечивается государственный долг. Не-смотря на то что кредитные отношений государства обеспечиваются его казной, погашение долговых обя-зательств и их обслуживание осуществляются за счет доходов федерального бюджета. БК РФ предписывает федеральным органам государственной власти использовать все полномочия по формированию доходов фе-дерального бюджета в целях погашения долговых обя-зательств и обслуживания государственного долга Рос-сийской Федерации.

 

Современная кредитная деятельность Российской Федерации показывает усилившееся  взаимодействие внешнего и внутреннего  долга. Так, часть внутреннего долга  по государственным краткосрочным  облигациям была трансформирована в  краткосрочный внешний долг, в  то время как для погашения  внешнего долга эми-тируются новые государственные ценные бумаги, раз-мещаемые на внутреннем фондовом рынке,

 

Однако справедливо отметить, что содержащиеся в БК РФ критерии разграничения государственного долга  на внутренний и внешний требуют  серьезной доработки.

 

Являясь следствием кредитной  деятельности госу-дарства, имеющей юридическую форму, государ-ственный долг также может существовать только в оп-ределенных формах, выработанных экономической практикой и зафиксированных законодательством (ст. 98 БК РФ).

 

Государственный долг представляет собой комп-лексное экономико-правовое образование, особый механизм финансовых отношений, требующий регу-лирования системой различных методов.

 

Управление государственным  долгом -- это сово-купность финансовых операций государства по обеспе-чению единства планирования и учета всех операций по привлечению, погашению и обслуживанию вне-шних и внутренних государственных заимствований, а также относительно предоставления государственных гарантий.

 

Основными методами регулирования  государ-ственного долга являются: реструктуризация, конвер-сия, пролонгация и уступка права требования.

 

Реструктуризация означает основанное на соглаше-нии сторон прекращение долговых обязательств, составля-ющих государственный долг, с заменой указанных долго-вых обязательств иными долговыми обязательствами, пре-дусматривающими другие условия обслуживания и погашения. В процессе реструктуризации может быть осуще-ствлено частичное списание суммы основного долга.

 

В условиях долгового кризиса  реструктуризация за-долженности становится одним из первичных механиз-мов управления государственным долгом, поскольку предоставляет должнику возможность отсрочки выплаты долга, изменения графика погашения или обслужива-ния эмитированных ценных бумаг. Промежуточным ито-гом реструктуризации является предоставление долж-нику льготного периода, в течение которого выплачива-ются только проценты по долговым обязательствам. Пре-доставление льготного периода выгодно не только долж-нику, но и кредитору, поскольку за это время заемщик может мобилизовать дополнительные финансовые ре-сурсы для поднятия внутренней экономики и создания тем самым благоприятных условий погашения государ-ственного долга. В частности, в 1996 г. внутренний долг Российской Федерации в иностранной валюте был пе-реоформлен в государственные облигации Указ Президента РФ от 31 января 1996 г. №126 «О некоторых мерах по упорядочению работы с внешним и внутренним валютным долгом Российской Федерации» (с изм. и доп. от 12 августа 1996 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №6. Ст.534; №34. Ст.4071.