Роль бюджета в финансовом обеспечении экономического и социального развития региона

 

Условия проведения реструктуризации внутрен-него долга определены БК РФ и заключаются в погаше-нии долговых обязательств путем выпуска новых долго-вых обязательств в объеме погашаемых с одновремен-ным установлением новых условий обслуживания и сроков погашения размещаемого долга.

 

Реструктуризация внешнего долга возможна, как правило, с  согласия международных финансовых орга-низаций -- кредиторов при наличии условий, вырабо-танных международной финансово-кредитной практи-кой.

 

Одним из основных условий  реструктуризации внешнего долга выступает  нахождение государства-долж-ника на грани банкротства. В частности, внешние креди-торы могут предложить государству-должнику принять программу финансовой стабилизации, разработанную и финансируемую Международным валютным фондом, программу совершенствования системы государствен-ного управления, программу повышения эффективности экономической политики, разработанные и финансируе-мые Meждународным банком реконструкции и развития.

 

Конверсия государственного долга означает сово-купность финансово-правовых механизмов, направлен-ных но сокращение долга. В результате конверсии про-исходит замена внешнего долга но другие виды обяза-тельств, как финансово-правовые, так и гражданско-правовые. В отличие от реструктуризации конверсия направ-лена не на отсрочку платежей, а на сокращение де-нежного объема государственного долга.

 

Новация государственного долга  означает прекра-щение обязательства соглашением сторон о замене первоначального кредитного договора другим обяза-тельством. Новое обязательство предусматривает иной предмет или способ исполнения. Главным услови-ем новации является сохранение субъектного состава обязательство.

 

Пролонгация государственного долга означает продление срока  действия долгового обязательства.

 

Уступка права требования представляет собой за-мену одного кредитора другим. Данный метод регули-рования государственного долга может выражаться в продаже государством своей дебиторской задолжен-ности третьим лицам.

 

В настоящее время, несмотря на профицитность бюджета, продолжает расти внутренний и внешний долг России. Так в 2000 г. на начало года внутренний долг составлял 43,376 млрд. руб., а на конец - 84,892 млрд. руб., внешний соответственно 34,623 млрд. руб. и 86,158 млрд. руб. Федеральный закон от 23 апреля 2002 г. №39-ФЗ «Об исполнении федерального бюджета за 2000 год» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. №17. Ст.1602, в 2001 г. если внутренний долг практически не изменился (87,734 млрд. руб.), то внешний вырос 115,789 млрд. руб. Федеральный закон от 7 июня 2003 г. №67-ФЗ «Об исполнении федерального бюджета за 2001 год» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. №23. Ст.2176.

 

 Таким образом, несмотря  на кажущуюся стабилизацию в  виде профицитности бюджета долг как внутренний, так и внешний растет.

3.2. Межбюджетное регулирование  территориального развития

Современный этап экономического развития России характеризуется яркими проявлениями нарастающего кризиса  федеративных отношений. Определяющими  факторами этого процесса выступают  не политические, социальные, а экономические  причины Фадеев Д.Е. Совершенствование  бюджетного федерализма и стабилизация рыночных отношений // Журнал российского  права. 2001. №11.. Укрепление федеративных отношений в России может осуществляться, по нашему мнению, только в виде межрегионального экономического союза, основанного  на единстве государственных и региональных интересов. На этом должен строиться  и механизм межбюджетных отношений.

Отличительная особенность  российского бюджетного федерализма  заключается в том, что его  развитие во многом определяется реформами  экономики. Нельзя не согласиться с  тем, что проводимые экономические  преобразования должны основываться на качественно новой бюджетно-налоговой  политике.

С практической стороны одним  из основных условий эффективной  реализации бюджетной политики является включенность какого-либо определенного  бюджета в бюджетную систему  с целью распределения доходных и расходных источников, что актуализирует  постановку и рассмотрение вопроса о бюджетном устройстве Российской Федерации. Формирование и развитие системы бюджетного устройства отнесено Правительством РФ к стратегической цели развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 года Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. №584 «О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. №34. Ст.3503. Бюджетное устройство имеет особую значимость для России и в силу концентрированного отражения принципа федерализма в государственном устройстве, поскольку показывает состав бюджетной системы, основополагающие начала ее построения, правовое положение бюджетов каждого уровня системы.

Эффективное межбюджетное взаимодействие федерального центра и регионов позволяет  решать острейшие вопросы экономическими методами, а его отсутствие приводит в движение более жесткие механизмы решения проблем. Взаимодействие между центром и регионами в сфере межбюджетных отношений с каждым годом становится все более жестким. В этой ситуации чрезвычайно необходима эффективная политика бюджетного федерализма.

Бюджетный федерализм, занимая  основополагающее место в вопросах построения бюджетной системы, относится  к числу наименее теоретически разработанных  и нормативно закрепленных.

В первом разделе части  второй Бюджетного кодекса РФ, который  именуется «Бюджетное устройство Российской Федерации», содержание этого термина  не раскрывается. Анализ указанного раздела  позволяет определить бюджетное  устройство как совокупность бюджетной  системы, бюджетной классификации, компетенции органов власти и  самоуправления, принципов бюджетной  системы. Отвечает ли общенаучным нормам и необходимым требованиям теории деятельности такое определение?

Содержание бюджетного устройства выходит за рамки данного термина, поскольку включение бюджетной  классификации неоправданно смещает  процессуальные и материальные части  бюджетного права. В итоге понятийные и концептуальные недостатки могут  привести к негативным последствиям в практической бюджетной деятельности. В финансово-правовой науке аргументировано  и устоялось понимание бюджетного устройства как внутреннего строения бюджета государства, выражающегося  в совокупности бюджетов, виды и  принципы взаимной связи которых  определяются национально-государственным  и административно-территориальным  устройством страны Химичева Н.И. Субъекты советского бюджетного права. Саратов: Изд-во Саратовского гос. ун-та, 1979. С.18, 37.. Важным юридическим признаком  бюджетного устройства является обусловленность  типом и формой государства. Поэтому представляется, что более рациональное содержание на законодательном уровне в термин «бюджетное устройство» вкладывалось Законом РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», который определял бюджетное устройство как «организацию бюджетной системы и принципы ее построения» Закон РСФСР от 10 октября 1991 г. №1734-I «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» (с изменениями от 18 декабря 1991 г., 7 февраля 1992 г., 5 ноября 1994 г., 31 июля 1995 г., 10 июля 1996 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №46. Ст.1543; 1992. №4. Ст.136; №12. Ст.605; Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №31. Ст.2989; 1996. №29. Ст.3454..

Одной из важнейших проблем  современного бюджетного федерализма  в России является проблема самостоятельности  бюджетов, которая провозглашена, как  было отмечено выше, одним из свойств  бюджетной системы РФ (ст.31 БК РФ). Принцип самостоятельности бюджетов означает право федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс на соответствующем уровне бюджетной системы.

Самостоятельность бюджетов во многом определяется размером и  уровнем собственных доходов  в объеме соответствующего бюджета. Однако действующее бюджетное законодательство не гарантирует субъектам Федерации  и муниципальным образованиям необходимого уровня собственных доходов Перова О.А. Комментарий отдельных статей бюджетного кодекса Российской Федерации // Гражданин и право. 2001. №6..

В перспективе доля финансовой помощи из федерального бюджета остается значительной, о чем свидетельствуют  данные таблицы.

Таблица 3.2

Основные параметры межбюджетных пропорций в Российской Федерации 

 

Показатели  

1998 г. 

1999 г. 

2000 г. 

2001 г. 2002-2005 гг.

 

(прогноз) 

 

Доля финансовой помощи федерального бюджета субъектам РФ  

 

к ВВП 

1,6 

1,3 

1,4 

2,8 

2,2-2,5 

 

в доходам консолидированных региональных бюджетов  

11 

10 

10 

18 

16-18 

 

 

В частности, в структуре  доходов бюджетов муниципальных  образований регулирующие доходные источники значительно преобладают  над собственными доходами. Местные  бюджеты формируются в основном за счет отчислений от федеральных  налогов по ежегодно устанавливаемым  ставкам. Уровень доходов от местных  налогов и сборов практически  во всех муниципальных образованиях составляет 15-20%. Абсолютное большинство (около 95%) местных бюджетов являются дотационными. Кроме того, в последние  годы четко прослеживается тенденция  увеличения дефицита местных бюджетов. На эту тенденцию указывает сложившийся средний уровень задолженностей местных бюджетов, свидетельствующий о нереальности принятых бюджетов - либо с явным утвержденным дефицитом, не обеспеченным доходными источниками, либо со скрытым дефицитом, сложившимся ввиду искусственного занижения (путем урезания) реальной расходной части бюджета Борескова Е.В., Китова Е.Н. Некоторые особенности межбюджетных отношений на субфедеральном и местном уровнях // Финансы. 2000. №5..

 

Вместе с тем бюджетная  самостоятельность не исключает  наличия определенных бюджетных  взаимоотношений между федеральными, региональными органами власти и  органами местного самоуправления. Система межбюджетных отношений предполагает: наличие единых принципов и механизмов регулирования межбюджетных отношений; недопустимость индивидуальных льгот, привилегий и согласований по вопросам разграничения расходных полномочий, доходных источников и распределения финансовой помощи; объективное распределение финансовой помощи регионам в целях выравнивания их бюджетной обеспеченности Бушмин Е.В. Реформа межбюджетных отношений: первые итоги и задачи на перспективу // Финансы. 2000. №6. С.4.

.

В 2002 г. начался новый этап развития бюджетного федерализма в  России на период до 2005 г., в том числе  связанный и с развитие системы  финансовой помощи бюджетам других уровней. Этот этап направлен на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов (муниципалитетов). При одновременном  создании стимулов для проведения на региональном (местном) уровне рациональной и ответственной налогово-бюджетной  политики и повышения эффективности  бюджетных расходов. Исходя из этого  общий объем финансовой помощи бюджетам других уровней в 2002 г. составит 265 406,6 млн. руб. В частности, в составе  расходов фе-дерального бюджета на 2002 г, были утверждены (ст. 54):

· фонд компенсаций -- 40 757,6 млн. руб.;

· фонд софинансирования социальных расходов -- 18 732,1 млн. руб.;

· фонд регионального развития -- 17 491,7 млн. руб.;

· фонд реформирования региональных финансов -- 1 200,0 млн. руб.

Таблица 3.3.

Финансовая помощь бюджетам других уровней в 1998-2003 гг.

 

РАСХОДЫ 

1998 г. 

1999 г. 

2000 г.  

2001 г. 

2002 г. 

2003 г. 

 

% к итогу 

% к итогу 

% к итогу 

% к итогу 

% к итогу 

сумма, млрд. руб. 

% к итогу 

изменение структуры по сравнению  с 2001 г. 

 

Финансовая помощь бюджетам других уровней 

10,4 

7,5 

8,1 

15,64 

13,63 

714,6 

30,48 

+16,85 

 

ИТОГО расходов 

100,0 

100,0 

100,0 

100,0 

100,0 

2345,6 

100,0 

- 

 

 

 

Порядок предоставления и  расходования средств указанных  фондов определяется Правительством РФ.

 

Проблема правового регулирования  разграничения доходных источников между звеньями бюджетной системы  для Российской Федерации является в настоящее время также чрезвычайно  напряженной. На пути ее решения сделан только первый шаг - Бюджетный кодекс РФ установил в общих чертах перечень видов бюджетных доходов по территориальному уровню.

 

Действующее законодательство оперирует категориями «закрепленные» и «регулирующие» доходы бюджета (ст.47, 48 БК РФ). Однако вызывает недоумение, что термин «закрепленные доходы» используется в качестве определяющего элемента категории «собственные доходы», поскольку поступившие в нижестоящий бюджет отчисления от регулирующих доходов по утвержденным в законном порядке нормативам становятся собственностью соответствующего территориального субъекта бюджетного права (субъекта Российской Федерации или муниципального образования), расходуются на материальное обеспечение функций этого субъекта и не подлежат возврату в вышестоящий бюджет. Приведенные аргументы дают основания для соответствующей корректировки ст.47 Бюджетного кодекса РФ.

 

Следует полагать, что необходимо более четко законодательно разделить  бюджетные доходы на закрепленные и  регулирующие, поскольку именно эта  группировка наиболее полно отражает федеративное устройство России. В целях построения России на подлинно федеративных началах особенно необходимо нормативно закрепить механизм разграничения регулирующих доходов между бюджетами субъектов РФ, поскольку именно этот вопрос является краеугольным в государственном устройстве вообще и в сфере бюджетного регулирования в частности.

 

Регулирующие доходы бюджетов определяются ч.1 ст.48 Бюджетного кодекса  РФ как «федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым  устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов  Российской Федерации или местные  бюджеты на очередной финансовый год, а также долговременной основе (не менее, чем на три года) по разным видам таких доходов». Предложенное законодателем определение, несущее в себе минимальную информационную нагрузку, выглядит не вполне корректной.