Роль бюджета в финансовом обеспечении экономического и социального развития региона

1.2. Нормативное регулирование  бюджетных отношений в РФ

Бюджетная система Российской Федерации, в соответствии с Бюджетным  кодексом РФ, включает три звена  или три уровня: федеральный бюджет, региональные бюджеты субъектов  РФ (89 бюд-жетов), местные бюджеты: городские, районные, поселковые, сельские (их число составляет 29 тыс.). При этом формальные местные органы власти не входят в состав государственного аппарата, но несомненно, что местные бюд-жеты включены в единую бюджетную систему РФ Лушин С. Актуальные проблемы бюджета // Экономист. 2002. №7. С.63-71..

В силу федеративного устройства современной России бюджеты разного  уровня являются самостоятельными по отношению друг к другу. Каждый из них утверждается и исполняется  собственными властными органами в  соответ-ствии с действующей правовой базой.

Совокупность всех бюджетов образует консолидированный бюджет РФ, а совокупность регионального  бюджета субъекта РФ и местных  бюджетов на территории данного субъекта составляет консолидированный бюджет субъекта Федерации.

 

Следует отметить, что трехуровневость бюджетной системы не является характерной чертой федеративных государств. Бюджетная система является трехуровневой и в таких странах, как Великобритания, Канада, США, ФРГ, Франция Преображенский Б.Г. О развитии бюджетного законодательства Российской Федерации // Журнал российского права. 2002. №5.

. При этом федеративным  из этих государств является  только ФРГ.

Схематично модель бюджетной  системы Российской Федерации можно  представить в виде, представленном на рис.2.

 

Федеральному бюджету  отводится главная роль в консолидированном бю-джете, прежде всего в реализации социально-экономической политики, осу-ществляемой Федеральным Собранием и Правительством РФ. Через его пара-метры государство регулирует макроэкономические параметры, а также взаи-моотношения с отдельными территориями. Федеральный бюджет разрабаты-вается и утверждается в форме федерального закона.

 

Рис. 1.3. Модель бюджетной  системы Российской Федерации

 

Консолидированный бюджет субъекта Федерации есть результат объеди-нения бюджетных показателей региона, в нем отражены итоги разработки и ре-ализации бюджетной политики данного региона. Бюджеты субъектов РФ раз-рабатываются и утверждаются в форме законов субъектов РФ, а местные бюд-жеты -- в форме правовых актов представительных органов местного самоуп-равления или в порядке, установленном уставами муниципальных образова-ний.

 

Консолидированный бюджет РФ используется для характеристики пока-зателей и анализа данных всей бюджетной системы, например, при определе-нии нормативов отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов Фе-дерации. Он является важным макроэкономическим показателем, применяе-мым при прогнозах развития хозяйства и финансовой системы и при анализе всех финансовых проблем экономики. Такие вопросы, как тяжесть налогооб-ложения, общий объем социальных расходов, нельзя обсуждать без данных консолидированного бюджета страны.

 

Важное значение для развития экономики и социально-культурной сферы России имеют ежегодно принимаемые законы о федеральном бюджете на соответствующий год. В этом законе определяется общий объем доходов и расходов федерального бюджета, проводится разграничение налогов и доходов, поступающих на образование федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации в порядке межбюджетного регулирования доходов от федеральных налогов и сборов, обозначаются пределы государственных заимствований и государственного долга, направление бюджетных средств на финансирование обороны, управления, социально-культурной сферы и других мероприятий. Таким образом, предусматривается денежное обеспечение в течение года выполнения функций и задач государства.

 

В последние годы приняты  федеральные законодательные акты по регулированию бюджетных отношений - например, Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации» от 15 августа 1996 года Федеральный  закон от 15 августа 1996 г. №115-ФЗ «О бюджетной  классификации Российской Федерации» (с изм. и доп. от 2, 26 марта 1998 г., 5 августа 2000 г., 8 августа 2001 г., 7 мая 2002 г., 6 мая 2003 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №34. Ст.4030; 1998. №10. Ст.1144; №13. Ст.1462; 2000. №32. Ст.3338; 2001. №33 (Часть II). Ст.3437; 2002. №19. Ст.1796; 2003. №19. Ст.1751..

 

Бюджетная классификация  Российской Федерации (ст.18 БК РФ) является группировкой доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной  системы Российской Федерации, а  также источников финансирования дефицита этих бюджетов. Она используется для  составления и исполнения бюджетов, обеспечивая сопоставимость показателей  всех уровней бюджетной системы.

 

Федеральный закон «О бюджете  развития Российской Федерации» Федеральный  закон от 26 ноября 1998 г. №181-ФЗ «О Бюджете  развития Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации.. 1998. №48. Ст.5856 от 26 ноября 1998 года предусматривает составной частью федерального бюджета составление бюджета развития, формируемого в составе капитальных расходов федерального бюджета, определение источника его формирования, порядок предоставления гарантий, проведение конкурсов и др.

 

Подробная характеристика отдельных  сторон современной бюджетной си-стемы содержится в Бюджетном кодексе. Надо признать, что этот федеральный закон далек от совершенства. Один из главных его недостатков - нечеткость формулировок, что часто придает положениям кодекса не юридический, а обшеописательный характер.

 

Бюджетная система Российской Федерации имеет законодательное  определение, которое, к сожалению, затрудняет решение вопроса о  критерии отнесения составных частей к этой системе. Статья 6 Бюджетного кодекса РФ устанавливает: «...бюджетная  система Российской Федерации - основанная на экономических отношениях и государственном  устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов». Относительно местоположения целевых  внебюджетных фондов в составе бюджетной  системы существуют различные точки  зрения. Так, Ю. Петров, анализируя сложившийся  порядок создания и использования  средств внебюджетных фондов, делает вывод, что «они выведены за рамки  финансовой системы» Петров Ю. Бюджетно-налоговая  реформа от фискального прессинга  к необходимому оптимуму // Российский экономический журнал. 1995. №11. . По мнению А.А. Жданова, «наличие внебюджетных фондов не противоречит единству бюджетной  системы Российской Федерации» Жданов А.А. Правовой режим внебюджетных фондов // Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. М.: Юристъ, 1996. С.158-159..

 

В науке принято считать  целевые внебюджетные фонды самостоятельным  звеном финансовой системы, что аргументируется  следующими доводами: а)фонды создаются и используются на строго определенные публичные цели, имеющие значение для конкретной территории или всего государства в целом; б) правовое положение фонда определяется Положением о фонде, утвержденным соответствующим представительным органом; в)денежные средства фонда обособлены от бюджета и на покрытие бюджетных расходов не используются, равно как и средства бюджета не перечисляются во внебюджетные фонды Финансовое право: Учебник / Под ред. Н.И. Химичевой. М.: Норма, 1998. С.3; Горбунова О.Н. Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях перехода России к рынку. М.: Изд-во Московского гос. ун-та, 1996. С.26-27. Статья 6 Бюджетного кодекса РФ обособляет внебюджетный фонд от бюджета, определяя, что «государственный внебюджетный фонд - форма образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации».

 

В основе построения любой  системы (бюджетной в том числе) лежит совокупность определенных принципов. Главной целью принципов построения бюджетной системы должно быть отражение  федеративного устройства Российского  государства в сочетании с  самостоятельностью органов местного самоуправления. Между тем бюджетный  федерализм, занимая основополагающее место в вопросах построения бюджетной системы, относится к числу наименее теоретически разработанных и нормативно закрепленных.

 

Таким образом, нормативное  закрепление бюджетной системы  Российской Федерации не вполне отражает федеративные начала государственного устройства. В Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 года обоснованно  отмечается, что Россия «формально сохраняет крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию  налогово-бюджетных полномочий».

 

Проблемы с формулировкой  в Бюджетном кодексе касаются, к примеру, и характеристики свойств  бюджетной системы. Бюджетный кодекс РФ выделяет единство, самостоятель-ность, полноту, достоверность и другие признаки бюджетной системы. Разъяс-нение их иногда сводится к элементарному повторению (ст. 32), непонятно, в чем различие между принципом сбалансированности бюджета (ст. 33) и прин-ципом общего (совокупного) покрытия расходов (ст. 35). Конечно, знание и исполнение Бюджетного кодекса необходимы как основного закона для дан-ной сферы финансовых отношений, но, учитывая время и обстановку его при-нятия, он неизбежно имеет и слабые стороны и, несомненно, в дальнейшем бу-дет пересмотрен и улучшен.

 

Этот процесс пойдет скорее всего по линии сокра-щения числа общих декларативных положений и заменой их более конкретны-ми, наглядными нормами, отражающими суть повседневности. Возьмем, к примеру, принцип единства бюджетной системы, сформулированной в Кодек-се. Поскольку в силу своей значимости и сложности бюджет образует автоном-ную систему, включающую в себя и организационные структуры, и админист-ративные органы (часть государственного аппарата), то, естественно, он обла-дает и определенным единством. Всякая система, коль скоро она возникла, об-ладает каким-то единством, иначе бы она не существовала. Но в сложных сис-темах единство не может быть абсолютным, оно дополняется в определенных пределах «неединством», автономией, свободой принятия решений на уровне подсистем.

 

Поэтому, возвращаясь к  Бюджетному кодексу, можно заметить, что главное заключается не в  провозглашении единства как такового, а в указании конкретных соотношений  единства и «неединства» на разных уровнях управле-ния бюджетной системой. Нужна качественная правовая база, обеспечиваю-щая нормальное функционирование ее. Это тем более важно, что следом за «единством» выделяется как существенный признак бюджетной системы «са-мостоятельность», причем имеется в виду самостоятельность отдельных бюд-жетов. Но если единство бюджетной системы предполагает единую правовую базу и поскольку сам бюджет является законом, то создается мнение, что бюд-жеты всех уровней принимаются на основе одних и тех же законов, и тогда не очень понятно, в чем заключается их самостоятельность.

 

При такой нечеткой постановке вопроса возникает противоречие между «единством» и «самостоятельностью». Очевидно, для того чтобы его устранить, нужно прежде всего уточнить, что такое правовая база бюджетной системы и как разделяется сфера действия законов федерального и регионального уровня. Ибо если субъекты Федерации принимают бюджеты только на основе феде-ральных законов, то тогда самостоятельность их бюджетов является весьма от-носительной; если только на основе своих собственных законов, то тогда един-ство Федерации становится относительным.

 

Для единства бюджетной системы  очень важна соответствующая  инфор-мационная система, особенно в условиях сплошной компьютеризации и авто-матических систем переработки данных. Здесь нужно требовать жесткого единства и по части форм документов, и по срокам предоставления информа-ции, и, видимо, по программному обеспечению. Необходимо также согласо-вание систем информации между различными ведомствами; Министерством финансов, внебюджетными фондами, Министерством по налогам и сборам, Таможенным комитетом, Центральным банком, коммерческими банками, иностранными контрагентами и др.

 

Можно сказать, что правовая и информационная составляющие - главные  элементы проявления единства бюджетной  системы, понимаемого как предпосылка  существования ее самой. Как сложный  комплекс она содержит в себе не-сколько структур, каждая из которых охватывает систему целиком. Главная структура и главная функция бюджетной системы - доходно-расходная, т.е. сбор доходов государства и распределение их в соответствии с потребностями общества, поскольку бюджетная система выполняет роль посредника в пере-распределении финансовых ресурсов. Фактически бюджетная система - это часть государства как основной структуры управления обществом. При рас-хождениях между величиной доходов и расходов бюджета возникает особая подсистема его -- государственные кредитные отношения.

 

Другая важная структура  бюджетной системы - финансовая сторона  госу-дарственной системы управления в условиях федеративного устройства обще-ства. Речь идет о соотношении между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами. Эту структуру условно можно назвать уровневой. В отношении ее наблюдаются накал страстей и определен-ное противостояние уровней власти, что в значительной мере объясняется и непреодоленным экономическим кризисом, и соответственно малым объемом доходов, создаваемых в обществе.

 

Сотрудничество и согласие в стране во мно-гом зависят от финансовых отношений уровней государственной власти, и главная задача по обеспечению этого согласия лежит на федеральном уровне, иначе говоря, на центральном правительстве. Сейчас в России четче проявля-ется тенденция к централизации финансовых ресурсов по сравнению с 90-ми гг. ХХ века, происходит повышение доли федерального бюджета в общем консолидиро-ванном. Это можно оправдать ситуацией кризиса, в котором все еще пребыва-ют и экономика и финансы. Но практика показывает, что в современном распределении финансовых ресурсов между уровнями госу-дарственной власти наблюдается определенное повышение роли центра. Вме-сте с тем, отмечается и усиление финансовой помощи, направляемой «сверху» помимо жестко закрепленных пропорций деления доходов. Другими словами, федеральное финансовое устройство страны предполагает существенную «за-боту» центра о более низких уровнях управления.

Глава 2. Роль бюджета в  социально экономическом развитии территории

2.1. Характеристика основных  параметров бюджета

При сравнении бюджета  любого субъекта любого федеративного  государства невозможно рассматривать  тенденции в его отрыве от федерального бюджета. Наличие общих тенденций  свидетельствует прежде всего о наличии общих проблем и поиски путей их решения.