Внешний долг России и проблемы его регулирования

Долг следует рассматривать  как средство переноса обязательств по платежу за активы, необходимые сейчас, на будущие предоставляемые услуги — между нынешними налогоплательщиками (когда осуществляются расходы на создание активов) и будущими налогоплательщиками (когда будут получены услуги от созданных активов). До тех пор пока заемные средства, доступные для российских заемщиков, являются краткосрочными (менее трех лет) и имеют высокую стоимость, долг будет иметь ограниченную ценность, и его объем должен быть ограничен (необходимо не только соблюдать лимиты, установленные законодательством, но также отслеживать соотношение между объемом обслуживания внешнего долга и объемом доступных фондов, и соотношение между балансом внешнего долга и доходами). Более того, долг должен привлекаться только в том случае, если его стоимость ниже предполагаемого уровня инфляции доходов.

Очень краткосрочные (менее трех лет) заемные средства, вероятно, не имеют практической пользы в данных условиях. Ни один нормальный инвестиционный проект не может окупиться  в такие сроки, особенно с учетом взвешенного риска. Часто называемые “исключения” — инвестиции в финансовые инструменты или перекредитование — неоднократно подтверждали свою рискованность. Даже в тех случаях, когда перекредитованные средства были возвращены и погашены, этот процесс привел к разрушению бизнеса, который предполагалось развить с помощью финансирования. Вообще, если инвестиционный проект обещает высокую окупаемость, но при этом не находит коммерческих инвесторов, это, как правило, означает, что риски неприемлемо высоки.

В настоящее  время управление рисками должно осуществляться в форме диверсификации и тестирования чувствительности, а не в форме сложных технологий управления рисками, основанных на инструментах, отсутствующих пока в Российской Федерации.

Если администрация  выдает гарантии или поручительства на обязательства другой стороны (например, органов управления низшего уровня или коммерческого проекта), это следует рассматривать как долг администрации. Гарантия требуется тогда, когда ссудодатель не уверен в платежеспособности исходного заемщика. Можно применять метод портфельной вероятности потерь, если существуют компетентные специалисты и системы.

Основным  доводом в пользу привлечения внешнего долга с соответствующим валютным риском является возможность получения средств на значительно более длительный срок, чем любые возможные местные альтернативы.

Российская действительность в  настоящее время очень отличается от тех условий, в которых был  сформулирован и в которых  действует западный образец. Можно  считать (хотя это вовсе не является само собой разумеющимся), что конечные цели органов власти российских регионов такие же, что и на Западе — обеспечить функционирование муниципальных служб, работающих для населения, настолько эффективно, насколько это возможно за счет средств налогоплательщиков; однако имеющиеся для реализации этой цели механизмы, а также политическая, юридическая и экономическая среда являются различными. Методы управления, подходящие для западных условий, не всегда применимы в РФ — простое копирование западного образца лишено смысла до тех пор, пока ситуация не станет более стабильной и похожей на западную. Для того чтобы западные методы работали и приносили пользу в России в настоящее время, они должны быть адаптированы к российской действительности. Когда изменятся обстоятельства, могут измениться и соответствующие методы.

Основные аспекты различия российской действительности и той  среды, в которой складывался  западный образец, состоят в следующем.

Большинство российских регионов сталкиваются с реальными  трудностями либо при составлении, либо при исполнении “сбалансированного бюджета” даже без учета инвестиционных расходов. Существует множество причин этого:

Доходы органов власти российских регионов упали за прошедшие 10 лет с учетом инфляции приблизительно на 65%, и это несмотря на то, что доля налогов, оставляемых в регионах, возросла.

Широко распространенное использование взаимозачетов и  вексельных операций в целях покрытия обязательств бюджета отрицательно повлияло как на экономическую ситуацию, так и на качество бюджетной отчетности. Поэтому произвести точные измерения и сравнить результаты достаточно трудно.

Усиливающаяся тенденция  к передаче обязательств по многим статьям расходов с федерального на региональный уровень (часто без  выделения соответствующих трансфертов или других источников финансирования) еще более сократила возможности региональных бюджетов по выполнению своих обязательств.

При этом не произошло  соответствующего снижения ожиданий избирателей, а местные законодательные органы зачастую считали целесообразным настаивать на объемах бюджетных расходов, которые были нереалистичными относительно того объема доходов, который удалось бы получить. Таким образом, депутаты способствовали формированию таких ожиданий населения, которые были заведомо невыполнимыми, а попытки их исполнения приводили к расходованию фондов, которые в другом случае можно было бы использовать для инвестиций или погашения внешнего долга.

Слабая бюджетная дисциплина, включая федеральную практику “договорного”  разового выделения трансфертов  региональным бюджетам и использование “регулирующих” налогов для изменения балансов, способствовали тому, что регионам стало выгодно “прикидываться бедными”, чтобы можно было востребовать большего субсидирования. Может быть, и не все дефициты так дефицитны, как кажутся!

Это давление усугубляется наследием нормативного определения  стандартов, в которых “норма”  рассчитывается по некой внешней  формуле, мало учитывающей фактические  нужды населения или имеющиеся  ресурсы. В результате даже имеющиеся  ресурсы часто используются для целей, не являющихся приоритетными в сложившейся ситуации, в то время как другие, более приоритетные направления страдают от недостатка ресурсов. Нормативная система привела к укреплению структурной неэффективности, сопротивлению переменам со стороны менеджмента и противодействию тем сотрудникам администрации, которые стремятся повысить эффективность работы.

Это давление внешних  факторов часто усугублялось неопытностью персонала в отношении методов  управления, соответствующих новой  обстановке, а также недостатком финансовых инструментов управления и опыта в их использовании. Можно привести немалое количество примеров такого рода (и показать вытекающие из них следствия):

Отсутствие учета по принципу экономического соответствия или системы финансовой информации: использование кассового учета привело к иллюзии, что бюджеты могут быть “сбалансированы” за счет задержки платежей кредиторам (включая зарплату сотрудников) и, следовательно, стимулировало накопление кредиторской задолженности;

Бюджеты часто имеют “размытые границы”, когда непонятно, все ли операции и обязательства, за которые бюджет является ответственным, включены в консолидированную отчетность — даже операции и обязательства основных отделов администрации, уже не говоря об операциях и обязательствах внебюджетных фондов, бюджетных единиц низшего уровня или другие статьи, где администрация может иметь ответственность de facto. Поэтому может быть чрезвычайно трудно со всей определенностью установить как полную меру обязательств, за которые бюджет является юридически ответственным, так и полный объем расходов, необходимых для обеспечения функционирования служб администрации;

“Консолидированная” отчетность, составляемая в российских регионах, часто представляет собой совокупность данных каждого из компонентов, которые, в свою очередь, зачастую содержат значительную долю межбюджетных данных (платежи и получения, кредиторская и дебиторская задолженности), которые не взаимопогашаются при консолидировании, что делает “консолидированные” данные преувеличенными. Поскольку это преувеличение различно по разным категориям и по времени (и им можно манипулировать для “выявления” определенной тенденции), существует вероятность, что итоговая “консолидированная” отчетность не соответствует действительности, причем в значительной степени;

Часто почти невозможно эффективно измерить как стоимость  предоставления услуг населению (отчетная стоимость будет зависеть от того, были ли оплачены счета за этот месяц  или год, и какие статьи включаются в “размытые” бюджетные границы);

Практически отсутствуют  механизмы оценки и измерения  запасов материальных ценностей, стоимости  или затрат основных средств в  процессе функционирования служб;

В результате чрезвычайно  трудно последовательно оценить  эффективность инвестиций, остается единственный метод “самоокупаемости” или требование того, чтобы любой предполагаемый инвестиционный проект покрывал свои затраты на кассовой основе;

Управление долгом было еще более усложнено за счет проблем  в определении как объема, так  и истинной экономической стоимости непогашенных обязательств (неполная консолидация компонентов бюджета; нечеткие и непоследовательные границы между бюджетными и внебюджетными обязательствами, отсутствие системы учета начислений для дисконтов или переоценки валютных обязательств, отсутствие балансовых отчетов, позволяющих проверить правильность балансов отчетных обязательств);

Инвестиционная стратегия  и ее исполнение часто были затруднены из-за недостатка опыта работы руководителей  в рыночных условиях; зачастую оказывалось неналаженным взаимодействие внутри администраций, когда каждый отдел занимался только “своим делом” (и иногда привлекал собственные займы, создающие юридические обязательства общего бюджета, но преследующие конкретные цели данного отдела, причем иногда даже не ставились в известность те, кто отвечает за долг бюджета). Там, где была принята единая инвестиционная политика, отбор часто проводился на политическом основании по принципу “кто громче кричит” (или “кто эффективнее шепчет”), а не на рациональной основе (эта проблема не уникальна для Российской Федерации, но ее решение требует четкого и сильного руководства);

В результате, и без  того ограниченные ресурсы часто  использовались для целей, которые  не имели бы высокой степени приоритетности при рациональном подходе, признающем в качестве конечной цели функционирование служб;

Зачастую непонятно  отсутствие адекватного индикативного  планирования и структуры управления риском, позволяющих определить долговую и инвестиционную емкость, чтобы  было обоснованно и известно, сколько средств можно потратить и сколько привлечь. Конечно, в меняющейся и непредсказуемой российской ситуации структура планирования сама по себе не решит эти проблемы полностью — ее точность будет соответствовать точности прогноза доходов. Но, используя определенные допущения и ограничения, можно обеспечить некоторое предвидение (что уже лучше, чем его полное отсутствие).

В результате сами региональные администрации, не говоря уже о тех, кто мог бы предоставлять им средства, часто не знали точно, каков общий объем обязательств, за которые они являлись ответственными, и за счет каких источников их придется погашать.

Поэтому большинство  регионов имели реальные трудности  в исполнении или даже составлении  “сбалансированного” бюджета, причем даже на уровне текущего бюджета без учета стоимости обслуживания внешнего долга или инвестиций. Администрации чувствовали опасность принятия инвестиционных решений с использованием текущих ресурсов без непосредственного предоставления услуг в текущем году и без получения прямых доходов. Отчасти отсюда — стремление к “самоокупаемым” проектам с “собственным финансированием”.

Проблема еще более  усложняется за счет взаимозачетов  и других неденежных форм исполнения бюджета. Цикл неплатежей приводит к  “каскаду” неоплаченных обязательств, который непосредственно ведет к использованию бартера и взаимозачетов, при которых большинство потоков взаимно погашаются “воздухом”, а не живыми деньгами. Это не только сместило исполнение бюджета к сферам, где зачеты возможны; это также усложнило оценку стоимости потоков и создало возможности манипулирования, а иногда и коррупции.

Одним из результатов  стало то, что фактическое воздействие  девальвации рубля и серьезность  потерь, понесенных большинством граждан  после августовского кризиса 1998 года, оказались значительно меньше, чем согласно оценкам, произведенным на основе чисто монетарной статистики, не говоря уже о статистических вычислениях в долларовом эквиваленте. Мало того, что многие операции вообще не отражаются в статистике (доля “черной” экономики оценивается по-разному, вплоть до 50% или больше), но даже отраженные в статистике операции могут иметь нереальную, приписанную им денежно-кредитную стоимость. Кроме того, темпы инфляции еще не достигли темпов девальвация рубля относительно доллара, так что снижение стоимости доходных и расходных потоков в долларовом эквиваленте для тех, кто работает только с продуктами и услугами местного производства (как производителей, так и потребителей), не отражает соответственного снижения в реальном выражении.(Прилож).

В течение 1996 и 1997 годов наиболее сильные и кредитоспособные регионы начали исследовать возможность заимствований в иностранной валюте и все более “обхаживались” иностранными банками. Энтузиазм, с которым администрации принимали новые возможности, несмотря на очевидные риски, вызывался рядом факторов, включая:

политические амбиции — демонстрация передового руководства;

желание удлинить сроки  и достичь необходимой емкости, с тем чтобы стимулировать  инвестиционный процесс за счет средств с приемлемыми сроками погашения;

наличие огромной пропасти между рублевыми и валютными  заемными средствами: очевидно высокая  стоимость (процентные ставки от 25 до 250% годовых в разное время) и короткие сроки в рублях, в то время как долларовые средства имели сроки до пяти лет при фиксированной ставке менее 10% годовых в долларах;

заверения некоторых  достойных уважения источников, что  обменный курс рубля к доллару  примерно соответствовал покупательной  способности рубля; согласно некоторым  прогнозам, рубль даже считали недооцененным.

поскольку стоимость  и риск рублевого внешнего долга  и так казались столь же неблагоприятными, как нехеджированный валютный риск, существовало мнение, что некоторая  доля валютных заимствований на самом  деле снижает риск (за счет диверсификации), а не увеличивает его;