Внешний долг России и проблемы его регулирования

Рисунок 1. Отношение  внешнего долга к годовому экспорту для стран, чей долг был частично списан по программе HIPC Initiative, и для  России  
 
 
 
Источники: Всемирный банк, Госкомстат, Международный валютный фонд, РЕЦЭП.  
 
Из рисунка 1 следует, что Россия обладает гораздо большим потенциалом для выплаты долгов из экспортной выручки, чем страны, включенные в программу HIPC. Наличие значительных запасов полезных ископаемых обеспечивает постоянный приток валюты в страну. В то же время эксперты Всемирного банка и МВФ полагают, что данный критерий не является самодостаточным, поскольку правительство также должно иметь возможность направить часть доходов от экспорта на выплату внешних долгов. Только когда объем собираемых налогов превышает 20% ВВП, правительство в состоянии осуществлять обслуживание своих долгов. Данный показатель совпадает с долей налоговых поступлений в российском валовом доходе.

Сравнения свидетельствуют  о том, что в настоящее время  ситуация с внешним долгом России не позволяет включить страну в программу HIPC. Однако российское правительство  не в состоянии выполнять обязательства  по внешнему долгу по причине своей неспособности контролировать экспортную выручку российских компаний. При этом вышеизложенное не означает, что списание внешних долгов России не достижимо, - как было указано ранее, известны прецеденты, когда прощение долгов происходило в основном по политическим соображениям.

Существуют два основных источника  поступления ресурсов для обслуживания и погашения внешнего долга - это  активное сальдо платежного баланса  и первичный профицит бюджета. Проблема с использованием экспортной выручки  заключается в необходимости приобретения правительством валюты при посредничестве Центрального банка. Последний может использовать ресурсы, полученные от продажи ценных бумаг, или же финансировать приобретение валюты путем денежной эмиссии. В первом случае необходимо, чтобы существовал рыночный спрос на облигации правительства. Эмиссионное финансирование приводит к дестабилизации денежного обращения в стране. Таким образом, только первичный профицит бюджета является эффективным источником ресурсов для выплат по внешнему долгу.  
Даже если в течение следующих двух-трех лет Россия сможет довести положительное сальдо торгового баланса до 15-20 млрд дол., возможности государства воспользоваться экспортной выручкой представляются ограниченными. Печатание денег для приобретения твердой валюты с целью исполнения обязательств по внешней задолженности приведет к обесценению рубля, что лишает подобную политику смысла. Иными словами, основным источником для обслуживания внешнего долга является первичный профицит бюджета.

Необходимость серьезной реформы бюджетно-налоговой сферы не подлежит сомнению, но даже если правительство приложит все усилия для улучшения бюджетной ситуации, значительный объем задолженности по-прежнему будет лежать на бюджете тяжелым бременем. Долг, который поглощает значительную часть бюджетных поступлений, может ликвидировать стимулы для осуществления экономических реформ.

Глава 2.

“Анализ проблем управления, погашения и реструктуризации внешнего долга России”

2.1.  Основные пути решения  проблемы внешнего долга России.

Сразу же после фактического объявления дефолта по рублевым обязательствам в августе 1998 г. правительство РФ приступило к тяжелым переговорам по реструктуризации внешнего долга с иностранными кредиторами. В начале 1999 г. из уст большинства финансовых аналитиков и даже самих кредиторов можно было все чаще слышать предложения по частичному списанию внешней задолженности России. Необходимо еще раз отметить, что большая часть суверенного долга Российской Федерации, номинированного в иностранной валюте, досталась ей в наследство от СССР. Поэтому уже в конце 1998 г. в заявлениях официальных представителей заемщика, которым идея прощения, несомненно, импонировала, часто фигурировал тезис о том, что Россия готова в полном объеме обслуживать и погашать лишь собственные долги (чуть меньше половины от общей суммы государственного долга). Таким образом, инвесторам, по сути, предлагалось списать (или надолго отложить) выплаты по советским долгам, коль скоро Россия не способна их произвести. Однако вопрос относительно того, насколько будет эффективно, например, 50-процентное прощение внешнего долга, в случае с Россией остается открытым. Не придется ли при такой схеме вновь уже в ближайшем будущем прощать долги? Сможет ли РФ производить все дальнейшие выплаты без объявления очередного дефолта?

Для ответа на эти вопросы  нами был проведен ряд приблизительных имитационных расчетов. В ходе моделирования платежеспособности Российской Федерации на ближайшие семь лет мы исходили из того, что новый долг РФ, полученный летом 1998 г. от МВФ (4,8 млрд. долл.), равно как и прочие долги от международных финансовых организаций и иностранных правительств, привлеченные в этот период, будут автоматически рефинансированы на срок более семи лет. Далее, мы допустили, что реальный объем ВВП в 1999-2000 гг. останется на уровне 1998 г. и лишь затем будет плавно увеличиваться с темпом 1% в год. При прогнозировании валютного курса мы исходили из того, что реальный курс российского рубля по отношению к доллару США останется неизменным на долгосрочном уровне. Поэтому номинальный курс рубля будет снижаться исключительно благодаря разнице в темпах инфляции в США и России. Мы также предположили, что платежи по долгу будут равномерно распределены в рамках каждого года. В этой связи обменный курс, использовавшийся в ходе вычислений, представлял собой среднее курсов на конец текущего и предыдущего годов. Официальный курс на конец 1998 г. составлял 20,7 руб. за доллар.

Кроме того, при расчетах валютных платежей нами были сделаны поправки на инфляцию в США, которая считалась равной 2,0% в год (немногим более, чем уровень 1998 г.) в течение всего анализируемого периода времени. Предполагалось постепенное снижение российской инфляции - с 60% в 1999 г. до 10% в 2004-2005 гг. Еще одним фиксированным параметром являлась доля выплат по внешнему долгу в структуре расходов налоговых поступлений. В соответствии с федеральным бюджетом РФ на 1998 г. выплаты по внешнему долгу составляют около 25% от всех налоговых поступлений. Эта величина также считалась нами постоянной с 1999 по 2005 г.

Ключевыми параметрами  имитационной модели стали показатели доли налоговых поступлений в ВВП и степени списания внешнего долга. В целом нами было просчитано три основных варианта развития ситуации с выплатами по внешнему долгу. В первом варианте мы исходили из того, что иностранные инвесторы пропорционально прощают 50% совокупного внешнего долга России (без учета новых кредитов, полученных от международных организаций и правительств летом 1998 г.). При этом доля налогов в ВВП остается на уровне 1998 г. (10%) на всем временном промежутке вплоть до 2005 г.

Основные компоненты системы управления долгом являются логически необходимыми и применимы  к Российской Федерации, так же как  к другим странам: для безопасного управления долгом в любых обстоятельствах следует знать, каковы имеющиеся обязательства, когда и как они должны быть оплачены. Но российская реальность, в которой приходится осуществлять управление долгом, особенно в более детальных аспектах управления рисками, очень отличается от западной. В каком-то смысле отсутствие выбора и нехватка инструментов в РФ делает среду более простой. Это не элиминирует риски — наоборот, риски в РФ выше из-за неопределенности большинства переменных, — но упрощает принятие решений, поскольку многие факторы, которые следует учитывать в других условиях, здесь просто отсутствуют.

Основные цели управления долгом в любых условиях должны быть следующими:

Способность определить, какие существуют контрактные обязательства в настоящее время, — сколько и когда;

Иметь предварительный  план погашения этих обязательств (то есть где взять средства), реалистичный в большинстве прогнозируемых ситуаций. Должна быть обеспечена информация относительно того, как весь объем погашения  внешнего долга может быть покрыт за счет текущих потоков (или степень зависимости от рефинансирования или ликвидации активов), и сколько еще можно заимствовать в пределах “долговой емкости” — способность обслужить долг за счет текущих потоков.

Помимо этих центральных задач, существует дополнительная (но существенная) потребность в следующем:

Определять существующие риски для данного вида внешнего долга: насколько возрастут или  уменьшатся обязательства в ответ  на возможные события и что  может быть сделано, чтобы уменьшить эту подверженность рискам;

Систематически отбирать те формы заимствований, которые  лучше всего соответствуют нуждам администрации с учетом потребностей, затрат и рисков; и путем активного  управления улучшать эти условия (маркетинг, репутация, доверие инвесторов и т.д.), оптимизируя долговую емкость;

Иметь возможность предсказать  с достаточной степенью вероятности, какие объемы внешнего долга могут  быть привлечены в будущем, в целях  обеспечения надежного планирования инвестиций.

Если эти условия выполнены, то можно сказать, что долг находится под жестким управленческим контролем. Если нет, то в какой-то мере возможность обслуживать долг оставлена на волю случая — что зачастую сходит с рук, но в конце концов может привести к серьезным проблемам, даже к катастрофе. Суть управления долгом состоит прежде всего в том, чтобы избегать подобных катастроф. Кроме того, политика заимствований должна быть построена таким образом, чтобы свести к минимуму стоимость и риски, связанные с долгом, и максимизировать возможности администрации.

Положения, приведенные  далее, составлены с целью предложить структуру, которая поможет выполнению каждой из этих задач в российских условиях с постепенным движением  в сторону “Лучшей практики”, но с пониманием того, что осуществление некоторых компонентов “Лучшей практики” невозможно в короткие сроки.

Роль модели планирования

Ядром является модель финансового  планирования, которая интегрирует  текущие потоки бюджета, долг и инвестиции. Долговой компонент финансового  плана представляет собой развернутый долговой план, а инвестиционный компонент — инвестиционный план. Три плана — по текущим потокам, долгу и инвестициям — интегрированы, во-первых, потому что, все три плана строятся на основании одного и того же набора допущений (и реагируют на изменения этих допущений, что является частью анализа чувственности); во-вторых, потому что анализ этих планов должен демонстрировать (это также обязательное требование), что обслуживание внешнего долга (проценты плюс основная сумма) может быть покрыто за счет текущих потоков в каждом периоде; и, в-третьих, потому что запланированные инвестиции могут быть покрыты за счет комбинации профицита текущих денежных потоков и заимствований в пределах долговой емкости.

Сама по себе модель не отвечает полностью на все вопросы, но обеспечивает структуру, позволяющую разработать более детальные решения, рассматриваемые во взаимосвязи. В частности, это дает очень реальный и немедленный ответ на вопрос о том, какой объем инвестиций является возможным в рамках лимитов “Лучшей практики” управления долгом, то есть, каковы возможности бюджета в отношении инвестиций и внешнего долга.

Модель также обеспечивает временные средства для решения  многих вопросов, необходимых для  хорошего управления, пригодные для  использования, пока не станут доступными более сложные механизмы. Модель можно начинать строить с использования бюджетных данных, требуемых в настоящее время в соответствии с законодательством (российская бюджетная отчетность строится по кассовому принципу), то есть на начальном этапе работы с моделью не требуется учет начислений, но он будет внедряться постепенно, по мере разработки нового бюджетного законодательства. Затем можно будет подготовить структуру для постепенного преобразования системы учета по методу экономического соответствия (начислений) по мере требований.

Такой расширенный формат представления может помочь выявить  зависимость между, например, потоками и изменениями баланса, долговыми  намерениями и возможностями  обслуживания внешнего долга или  инвестиционными намерениями и емкостью финансирования. Подобная ясная демонстрация того, что возможно верно, и что очевидно неправильно, может способствовать улучшению качества исходных данных — и для “намерений”, и для ретроспективы (например, прояснит, отличается ли изменение баланса кредиторской задолженности от суммы начисленной за вычетом суммы выплаченной, а если да, то почему).

Степень точности модели может не соответствовать полным стандартам аудита (с учетом неточностей  основных данных), но тем не менее  модель обеспечивает формат, который является более информативным, чем тот, что в настоящее время требуется согласно российскому законодательству. Когда и как только станут доступными более точные данные аудита, их можно будет включить непосредственно в модель.

Поэтому модель можно  рассматривать как переходный инструмент, который позволяет сэкономить время, чтобы разработать более определенные механизмы, и помогает в объяснении и понимании новых инструментов, обеспечивая тем временем непосредственный инструмент управления.

Детальная структура  и использование долгового компонента финансового плана и способ его  интеграции в целое подробно описаны  далее в главе “Иллюстративный  долговой план”. Ниже следует объяснение потенциала и ограничений модели, способов ее использования при решении ключевых вопросов, перечисленных выше, и путей постепенной замены временных методов, представленных в формате финансового плана, более сложными методами по мере формирования условий и накопления опыта.