Правовые позиции Конституционного Суда России

Нормативные положения, аналогичные признанным неконституционными решением Конституционного Суда, нередко содержатся в актах иных государственных органов и должностных лиц. Общеобязательность решений Конституционного Суда, закрепленных в них правовых позиций распространяется и на эти акты, что подтверждается нормами ст. 87 Закона о Конституционном Суде. В ней установлена обязанность государственных органов и должностных лиц, не являвшихся сторонами в рассмотренном деле, отменить нормативные положения, аналогичные той норме, которая признана неконституционной. Такая обязанность в общей форме определялась в ст. 87 и прежде, но в новой редакции этой статьи, внесенной в декабре 2001 г., конкретизирована.

Статья 87 предусматривает, что признание неконституционным федерального закона, нормативного акта Президента, Правительства Российской Федерации, договора или отдельных их положений является основанием для отмены в установленном порядке положений других нормативных актов либо договоров, основанных на признанных неконституционными полностью или частично нормативном акте либо договоре либо воспроизводящих их или содержащих такие же положения, какие были признаны неконституционными. Это обязывает к принятию соответствующих решений органы публичной власти всех уровней - федерального, регионального, муниципального. Особо оговорено, что признание неконституционными нормативного акта, договора субъекта Федерации или отдельных их положений является основанием для отмены в установленном порядке органами государственной власти других субъектов Федерации таких же положений, содержащихся в принятых ими нормативных актах либо заключенных договорах. Такая акцентация, отсутствовавшая в прежней редакции ст. 87, но подразумевавшаяся, обусловлена тем, что в предшествующий период данная обязанность чаще всего игнорировалась именно в субъектах Федерации, рецидивы подобного отношения встречаются и сегодня.

На практике, очевидно, не всегда просто определить идентичность, аналогичность нормативных положений. Давая разъяснение по этому поводу, Конституционный Суд в Определении от 6 декабря 2001 г. N 249-О указал, что само содержание решений Конституционного Суда, сформулированных в них правовых позиций служат критерием для установления того, воспроизводится ли в тех или иных нормах положение, признанное неконституционным, являются ли данные нормы такими же либо основанными на этом положении, и, следовательно, насколько они тождественны, аналогичны, идентичны или подобны, чтобы рассматривать их в качестве воспроизводящих положения, признанные неконституционными, или являющимися такими же, исходя из оценки аналогичности (идентичности) соответствующих норм с использованием известных методов толкования - телеологического, систематического, исторического, логического и др*(118).

В новой редакции ст. 87 Закона предусмотрены и дополнительные гарантии, направленные на обеспечение исполнения указанной обязанности органами публичной власти. Они конкретизированы в части пятой статьи, в которой определено, что если в течение шести месяцев после опубликования решения Конституционного Суда аналогичный признанному неконституционным нормативный акт не будет отменен или изменен, а действие договора, аналогичного признанному неконституционным, не будет прекращено полностью или частично, уполномоченные федеральным законом государственный орган или должностное лицо приносят протест либо обращаются в суд с требованием о признании такого нормативного акта либо договора "недействующим". Правда, исходя из правовых позиций Конституционного Суда, выраженных, в частности, в Постановлении от 11 апреля 2000 г., правильнее было бы записать о признании такого нормативного акта либо договора "недействительным", т.е. о подтверждении утраты им юридической силы, руководствуясь решением Конституционного Суда*(119).

Вместе с тем признание решением суда общей юрисдикции, основанном на решении Конституционного Суда, недействительности правовой нормы, в том числе содержащейся в конституции, уставе, законе субъекта Федерации, не исключает, как указано в Определении Конституционного Суда от 19 апреля 2001 г. N 65-О, права полномочных органов субъекта Федерации при несогласии с таким судебным решением использовать средства судебной защиты, в том числе обратиться в порядке ст. 85 Закона о Конституционном Суде с запросом в Конституционный Суд для подтверждения конституционности нормативного положения и, следовательно, отсутствия у них обязанности его отменять.*(120)

Указанная конкретизация ст. 87 Закона призвана усилить обеспечение прямого действия и единообразного применения федеральной Конституции на всей территории страны, а также конституционных принципов равенства прав и свобод граждан независимо от их места жительства и равноправия субъектов Федерации.

Чтобы такая направленность Закона стала реальностью, необходимы активные действия прежде всего законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, их высших должностных лиц, обязанных незамедлительно исключить реализацию положений своих нормативных актов, аналогичных признанными неконституционными, и в установленные Законом сроки их отменить. Далеко не всегда это осуществляется на практике своевременно или вообще. Поэтому существенное значение приобретает более активное включение в данный процесс иных полномочных государственных институтов.

Это касается прежде всего органов прокуратуры, которые наделены полномочием по надзору за соблюдением федеральной Конституции и исполнением федеральных законов, в частности, законодательными (представительными) и исполнительными органами субъектов Федерации, а также за соответствием издаваемых этими органами правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным и федеральным законам. В данное полномочие органически вписывается и надзор за соответствием названных правовых актов федеральной Конституции в связи с решениями Конституционного Суда. Такую конкретизацию надзорного прокурорского полномочия желательно прямо зафиксировать в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации". Но она и в настоящее время подразумевается положениями части пятой ст. 87 Закона о Конституционном Суде, рассматриваемыми во взаимосвязи с нормами ст. 27 (п. 1, 5) Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", ст. 22 (п. 3) и 23 (п. 1) Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" и ст. 245 и 251 ГПК РФ. Конкретными правовыми средствами реализации названного полномочия являются внесение прокурорского протеста в орган или должностному лицу, которые издали соответствующий акт, либо обращение с заявлением в суд по подведомственности (подсудности).

Пока еще слабо используется в указанных целях функциональный и профессиональный кадровый потенциал Министерства юстиции и его территориальных органов. На Министерство возложено ведение Федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и Государственного реестра нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Поэтому вполне обосновано уже высказанное в литературе предложение (Т.Я. Хабриевой и др.) о возложении на Министерство юстиции обязанности выявлять включенные в регистр и реестр нормативные акты, аналогичные признанным неконституционными, и информировать об этом органы, их принявшие. Не исключена и возможность наделения Министерства юстиции, его территориальных органов правом на обращение в суд о признании такого рода актов недействительными. В рамках своей компетенции могли бы содействовать решению задачи очищения региональных нормативно-правовых массивов от неконституционных актов и полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах.

В новой редакции ст. 80 Закона о Конституционном Суде в дополнение к бланкетной норме ст. 81 конкретизированы положения о конституционно-правовой ответственности за неисполнение решений Конституционного Суда. Правда она распространена только на органы власти субъектов Федерации. Федеральный законодатель исходил, очевидно, из принципа добросовестности федеральных органов власти при приведении их нормативных актов в соответствие с Конституцией в связи с решением Конституционного Суда, что не отрицает наличие политической ответственности данных органов при игнорировании требований, вытекающих из этих решений.

В ст. 80 установлено, что если законодательным органом или высшим должностным лицом субъекта Федерации по истечении, соответственно, шести и двух месяцев после опубликования решения Конституционного Суда не будут приняты предусмотренные ст. 80 меры в связи с решением Конституционного Суда, то применяется механизм ответственности, предусмотренный федеральным законодательством. Имеется в виду, в частности, вынесение Президентом Российской Федерации на основании Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предупреждения соответствующему органу власти (должностному лицу) и возможное последующее досрочное прекращение их полномочий с использованием различных и досточно сложных судебных и законодательных механизмов. Детальная конституционная интерпретация предусмотренных мер федерального воздействия, процесса их применения, значения в нем соответствующих судебных и иных процедур, в том числе конституционного судопроизводства, дана в Постановлении Конституционного Суда от 4 апреля 2002 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений указанного Федерального закона.*(121) Правда законодательные установления о названных мерах федерального воздействия вряд ли реально применимы на практике и скорее окажут предупреждающее воздействие. Вместе с тем сам факт их законодательного закрепления свидетельствует о том важном значении, которое придает законодательная власть роли Конституционного Суда, его решений в обеспечении непосредственного действия и защиты федеральной Конституции.

Реализация решений Конституционного Суда связана не только с восполнением законодателем возникших пробелов в праве и внесением необходимых изменений и дополнений в нормативные акты. Эти решения адресованы и всем правоприменителям. В силу требований ст. 79 и 87 Закона с момента провозглашения решения Конституционного Суда, если в нем не предусмотрен иной момент утраты силы акта, не подлежат применению судами, другими органами и должностными лицами как положения нормативного акта (договора), признанного неконституционным и вследствие этого утратившего юридическую силу, так и аналогичные им положения других нормативных актов (договоров), не дожидаясь их официальной отмены (прекращения действия). Это одна из наиболее важных форм исполнения решений Конституционного Суда. Продолжение применения нормативного положения, признанного неконституционным, что встречается на практике, означает по существу, что соответствующий орган, должностное лицо не выполняют требований ст. 125 (ч. 6) Конституции и конкретизирующих ее ст. 79 и 87 Закона о Конституционном Суде, согласно которым решение Конституционного Суда действует непосредственно, независимо от того, отменил или не отменил неконституционное нормативное положение установивший его орган. Если же в решении Конституционного Суда предусмотрена отсрочка его исполнения, то неприменение соответствующего нормативного положения начинается с момента завершения этой отсрочки.

Для правоприменения важное значение имеет и другое. Конституционный Суд нередко признает законоположения конституционными, но только в выявленном им конституционно-правовом смысле этих положений, что также является общеобязательным и исключающим любое иное их истолкование в правоприменительной практике под угрозой пересмотра правоприменительного решения, основанного на ином истолковании. В Постановлении от 25 января 2001 г., касавшемся положения ГК РФ, Конституционный Суд отмечал, что правоприменительные решения, основанные на акте, который хотя и признан в результате разрешения дела в конституционном судопроизводстве соответствующим Конституции, но которому в ходе применения по конкретному делу суд общей юрисдикции или арбитражный суд придал истолкование, расходящееся с его конституционно-правовым смыслом, выявленным Конституционным Судом, также подлежит пересмотру в порядке, установленном законом. Иное означало бы, что суд общей юрисдикции или арбитражный суд могут осуществлять истолкование акта, придавая ему иной смысл, нежели выявленный в результате проверки в конституционном судопроизводстве, и тем самым подменять Конституционный Суд, чего они в силу ст. 118, 125, 126 и 127 Конституции делать не вправе.*(122) Здесь речь идет именно о недопустимости расхождения в истолковании, что не отрицает права или скорее обязанности судов в своей практике обеспечивать конституционное истолкование подлежащих применению норм.

На основе нормативных положений, признанных неконституционными, в период их действия приняты, как правило, многочисленные судебные и иные правоприменительные решения. Какова их судьба, пересматриваются ли они, обладают ли решения Конституционного Суда обратной силой? Вопрос чрезвычайно актуальный, как показывают обращения в Конституционный Суд.

Вполне определенно Закон о Конституционном Суде отвечает на этот вопрос применительно к заявителю в Конституционный Суд. Согласно ст. 100 (часть вторая) Закона в случае, если Конституционный Суд признал оспариваемый гражданином (объединением граждан) закон не соответствующим Конституции, то дело гражданина, в котором применялся данный закон, во всяком случае подлежит пересмотру компетентным органом в обычном порядке. Во всяком случае, следовательно, безотносительно к истечению пресекательных сроков обращения в эти органы и независимо от того, имеются или отсутствуют основания для пересмотра дела, предусмотренных иными, помимо Закона о Конституционном Суде, актами. Данное регулирование, как подчеркнуто в Определении Конституционного Суда от 14 января 1999 г. N 4-О по жалобе И.В. Петровой, направлено на поощрение правовой активности граждан, способствующих устранению из действующего законодательства неконституционных норм и, следовательно, на защиту от нарушений прав и свобод других лиц.*(123)

Правда не всегда судебные и иные правоприменительные органы следуют на практике этим требованиям Закона, что, естественно, не способствует укреплению правопорядка. В связи с этим Конституционный Суд был вынужден напомнить, что поскольку в силу ст. 79 (часть вторая) Закона о Конституционном Суде решение Конституционного Суда действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами, исполнение содержащегося в нем требования о пересмотре дела, в котором применен признанный неконституционным закон, не может ставиться в зависимость от усмотрения каких-либо должностных лиц, управомоченных в иных случаях выступать с инициативой или давать согласие на пересмотр дела.

По смыслу ст. 100 (часть вторая) Закона о Конституционном Суде, единственный и достаточный повод к началу пересмотра дела - само решение Конституционного Суда о признании закона, примененного в этом деле, не соответствующим Конституции. Иное истолкование названной нормы Закона могло бы привести к нарушению требований действующего законодательства и к неисполнению решения Конституционного Суда, что в соответствии со ст. 81 Закона влечет установленную федеральным законом ответственность, а в случаях, затрагивающих права граждан, является основанием для обращения в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека (ч. 3 ст. 46 Конституции).*(124)