Правовые позиции Конституционного Суда России

Такая законодательная конкретизация основы механизма реализации решений Конституционного Суда в нормотворческой сфере в принципе не вызывает возражений. Вместе с тем некоторые из нововведений могут быть истолкованы как означающие, что до принятия названными государственными органами и должностными лицами решения об отмене нормативного акта (договора) или его отдельного положения, признанных неконституционными, они действуют, сохраняют юридическую силу и утрачивают ее непосредственно на основании указанного решения об их отмене. А это означало бы, что юридическая сила решений Конституционного Суда, их действие зависит от своего рода подтверждения теми органами и должностными лицами, чьи акты признаны неконституционными. В такой интерпретации данные законоположения расходятся с положениями Конституции, другими нормами Закона о Конституционном Суде, с правовыми позициями Конституционного Суда, на что уже обращалось внимание в литературе.*(109)

В изложенном варианте истолкования рассматриваемые законоположения противоречили бы, во-первых, ст. 125 (ч. 6) Конституции, согласно которой акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу, что является юридической гарантией высшей юридической силы федеральной Конституции; во-вторых, ст. 6 Закона о Конституционном Суде об обязательности решений Конституционного Суда; в-третьих, положениям ст. 79 (части первая и вторая) Закона о Конституционном Суде о юридической силе решений Конституционного Суда, предусматривающим, что его решения вступают в силу немедленно после их провозглашения, действуют непосредственно и не требуют подтверждения другими органами и должностными лицами; в-четвертых, новой редакции части четвертой ст. 79, согласно которой до принятия нового нормативного акта непосредственно применяется Конституция, следовательно, признанный неконституционным нормативный акт не применяется, недействителен, исключен из правовой системы. Хотя в этой же части ст. 79 в несоответствие с ее частями первой и второй установлено, что новый нормативный акт должен содержать положение об отмене нормативного акта, признанного неконституционным.

Следует при этом исходить также из правовых позиций Конституционного Суда, согласно которым "решение, вынесенное в порядке конституционного судопроизводства, действует непосредственно, и потому отмена не соответствующего Конституции Российской Федерации закона органом, его принявшим, не требуется, так как этот закон считается отмененным, т.е. недействительным, с момента оглашения постановления Конституционного Суда Российской Федерации".*(110) В любом случае в силу требований ст. 125 (ч. 6) Конституции и конкретизирующих ее ст. 79 и 87 Закона о Конституционном Суде решение Конституционного Суда является обязательным и "действует непосредственно, независимо от того, имела или не имела место отмена не соответствующего Конституции Российской Федерации закона принявшим его органом"*(111).

Правовое значение тех или иных норм Закона о Конституционном Суде может быть адекватно истолковано только с учетом того, что они действуют в нормативном единстве с другими его нормами. Поэтому, исходя из взаимосвязи положений ст. 125 (ч. 6) Конституции, различных норм Закона о Конституционном Суде и учитывая правовые позиции Конституционного Суда, упомянутые положения новой редакции ст. 79 и 80 Закона о Конституционном Суде должны быть истолкованы прежде всего как предусматривающие лишь дополнительное информационное оформление уже состоявшегося факта отмены нормативного акта, признанного неконституционным (хотя, как правильно отметил Н.В. Витрук, используя язык кибернетики, положение об отмене акта будет ничем иным, как "информационным шумом"). Вместе с тем названные положения при сохранении изложенной оценки нужно рассматривать и в ином аспекте - как определяющие в единстве с другими нормами этих и иных статей Закона параметры для контроля за реализацией решений Конституционного Суда и применения при необходимости мер ответственности за несоблюдение требований Закона, что имеет важное практическое значение.

В контексте изложенного возникает еще один конкретный вопрос: лишили ли законодательные нововведения Конституционный Суд права определять при необходимости сроки исполнения своих решений. Прежняя редакция ст. 80 Закона предусматривала, что решение Конституционного Суда подлежит исполнению немедленно после опубликования либо вручения его официального текста, если иные сроки специально в нем не оговорены. Но эти положения исключены и заменены изложенными выше. Вместе с тем сохраняет своей действие положение п. 12 части первой ст. 75 Закона, согласно которому в решении Конституционного Суда определяется порядок его вступления в силу, а также порядок, сроки и особенности его исполнения и опубликования. Не возникает ли противоречия между этим положением и нормами ст. 80, устанавливающими конкретные сроки отмены и изменения признанных неконституционными нормативных актов?

При ответе на этот вопрос следует исходить прежде всего из того, что юридическим последствием решения Конституционного Суда о признании нормативного акта или его части неконституционными является утрата ими силы с момента провозглашения данного решения, если им не предусмотрено иное. Это вытекает из положений частей первой и третьей ст. 79 во взаимосвязи со ст. 75 (п. 12 части первой) Закона и означает, что с указанного момента признанные неконституционными законоположения не могут применяться и реализовываться каким-либо иным способом, они устранены из нормативно-правовой базы. И если, например, Постановлением от 21 ноября 2002 г. Конституционный Суд признал неконституционным положение Закона Российской Федерации "О вынужденных переселенцах", согласно которому федеральный или территориальный орган миграционной службы лишает лицо статуса вынужденного переселенца в случае, если оно осуждено за совершенное преступление, то данное положение утрачивает силу и не может применяться с момента провозглашения указанного Постановления, а не с момента, когда в законодательство будут внесены необходимые изменения и уточнения с учетом положения мотивировочной части Постановления о возможности для законодателя предусмотреть ситуации, когда статус вынужденного переселенца, обусловленные им права и гарантии не могут быть реализованы и утрачиваются, если пребывание в этом статусе несовместимо с характером совершенного деяния и назначенного наказания*(112). Действие же законодателя и субъектов права законодательной инициативы в связи с этим определяются, в частности, положениями ст. 79 (часть четвертая) и 80 (п. 1) Закона о Конституционном Суде.

Вместе с тем немедленная утрата силы законоположения в связи с признанием его неконституционным может в некоторых случаях иметь неблагоприятные последствия для правопорядка, осуществления прав граждан. Поэтому допустимы отступления от указанного общего порядка утраты силы акта или его отдельных положений, что вытекает из ст. 75 (п. 12 части первой) в ее взаимосвязи со ст. 79 (части первая и третья) Закона. Конституционный Суд в Определении от 4 мая 2000 г. N 101-О отмечал: "Исходя из цели обеспечения баланса конституционно значимых интересов и недопустимости нарушения прав и свобод других лиц при осуществлении прав и свобод человека и гражданина (статья 17, часть 3, Конституции Российской Федерации), Конституционный Суд Российской Федерации может определить и особенности реализации положения части третьей статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в том числе путем отсрочки исполнения постановления Конституционного Суда Российской Федерации, обусловленной, в частности, необходимостью обеспечить стабильность правоотношений в интересах субъектов права".*(113) Отсрочка исполнения может быть обусловлена и другими причинами - когда, например, требуются финансовые расходы, не предусмотренные бюджетом, необходимость принятия организационных мер и т.д.

Так, Постановлением от 14 марта 2002 г. Конституционный Суд признал не подлежащим применению с 1 июля 2002 г. уголовно-процессуальные нормы, допускающие задержание до судебного решения на срок свыше 48 часов, а также арест (заключение под стражу) и содержание под стражей без судебного решения. Федеральное Собрание своевременно внесло соответствующие изменения в законодательство.

Вместе с тем в практике Конституционного Суда встречались и примеры иного рода. Так, Постановлением от 1 декабря 1997 г. был признан неконституционным целый ряд измененных положений Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", которыми для многих категорий граждан, пострадавших вследствие аварии на ЧАЭС, существенно снижался объем возмещаемого государством вреда либо они вообще лишались права на такое возмещение (это касалось размера денежных компенсаций и доплат к пенсиям и пособиям и т.п.). Согласно Постановлению по истечении шести месяцев с момента его провозглашения указанные положения утрачивали силу, а Федеральному Собранию надлежало в тот же срок внести изменения в названный Закон, вытекающие из Постановления.*(114)

Однако Федеральное Собрание внесло определенные законодательные изменения и дополнения лишь в декабре 2000 г. В такой ситуации могут возникнуть на практике два варианта правовых последствий. Если подходить к вопросу с позиций Закона о Конституционном Суде, то спустя шесть месяцев неконституционные нормы утрачивают силу, не подлежат применению, но чернобыльцы оказываются в еще худшем правовом положении, чем прежде, так как перестают получать вообще какое-либо возмещение. Второй вариант - фактическое продление действия неконституционных положений до принятия нового законодательного решения, т.е. на неопределенный срок, что подрывает юридическую силу, обязательность акта конституционной юрисдикции. Как возникновение правового пробела в первом варианте, так и длительное сохранение действия признанных неконституционными норм во втором неприемлемы, поскольку это нарушает правопорядок, конституционные гарантии прав и свобод граждан.

Отсюда и значение установленных в ст. 80 Закона о Конституционном Суде сроков приведения нормативных актов в соответствие с Конституцией в связи с решением Конституционного Суда. Они определяют не момент утраты силы акта, признанного неконституционным, а период времени, в течение которого государственные органы и должностные лица должны принять необходимые нормативные решения.

Единственный орган, для которого Законом не определены сроки приведения его актов в соответствие с Конституцией в связи с решением Конституционного Суда, является Федеральное Собрание. Понятно, что принятие, как и изменение, законов - трудоемкий и сложный процесс, к тому же в условиях необходимости согласования различных интересов, представляемых фракционным составом Государственной Думы. Оперативной, как правило, такая деятельность быть не может. Тем не менее ст. 80 Закона определяет сроки внесения Правительством в Государственную Думу законопроектов в связи с решением Конституционного Суда и обязанность Государственной Думы рассмотреть их во внеочередном порядке. Это не исключает права Конституционного Суда в соответствии со ст. 75 (п. 12 части первой) Закона при необходимости определить в своем решении сроки его исполнения, касающиеся и федеральных законов. Таким образом, не усматривается противоречия между положениями ст. 80 и ст. 75 (п. 12 части первой) Закона о Конституционном Суде.

Сказанное не следует понимать как ориентацию Конституционного Суда на определение сроков исполнения своих решений в качестве правила. Практика показывает, что это право он использует достаточно редко и лишь в случае необходимости. В его деятельности скорее проявляется тенденция не признания законов неконституционными, установления сроков исполнения своих решений, а выявление конституционно-правового смысла оспоренных законоположений и признания их конституционными, но только в этом смысле, что свидетельствует о взвешенном отношении Конституционного Суда к законам при их проверке.

Реализация установленной в ст. 80 обязанности означает, что при приведении законов и иных нормативных актов в соответствие с Конституцией в связи с решением Конституционного Суда государственные органы и должностные лица должны не только соблюдать предусмотренные законодателем в ст. 80 сроки, но и исходить из сформулированных в решениях Конституционного Суда правовых позиций как результатов толкования конституционных норм и выявления конституционно-правового смысла закона, иного нормативного акта.

В литературе порой утверждается, что законодатель не связан решением Конституционного Суда, которое обязательно лишь в постановляющей (резолютивной) части*(115). В предшествующем изложении мы уже пытались показать, что решение Конституционного Суда обязательно в единстве его правовых позиций и итоговых выводов. В.В. Лазарев в целом ряде своих публикаций отстаивает идею, что применительно к Федеральному Собранию, исходя из его статуса, можно говорить только об учете им решений Конституционного Суда, но никто, в том числе Конституционный Суд, не может обязать законодателя восполнить пробел в законодательстве, внести в закон изменения*(116).

Не отрицая порой излишнюю категоричность формулировок решений типа: законодателю "надлежит урегулировать ...", "привести в соответствие ...", "внести изменения ...", тем не менее нельзя согласиться и с предложенным определением формы участия законодателя в реализации требований к правовому регулированию, вытекающих из актов конституционной юрисдикции. "Учет решений" - слишком расплывчатая с точки зрения права категория, допускающая большую степень дискреции в определении законодателем того, что учитывать, а что не учитывать в решении Конституционного Суда. Справедливы слова: "Конституция в зависимости от того, как она толкуется, ограничивает законодателя; свободный политический процесс законотворчества обретает границы. Тем самым возможности, границы и даже обязанности законодателя становятся ...объектом правосудия. Законодатель, таким образом, больше не свободен в том, как понимать конституцию; он может быть связан ее толкованием, исходящим от конституционного суда."*(117)

"Связан" не значит "скован". Законодатель свободен в заполнении правового пробела, возникшего в связи с решением Конституционного Суда, в формулировании законодательных изменений, исходя из потребностей социально-экономического, политического, правового и иного характера. Но при этом он не может отступить от правовых позиций, выраженных в решении Конституционного Суда, учитывая их обязательность и возможность последующего признания внесенных законодательных изменений неконституционными, если они будут противоречить решению Конституционного Суда. Вместе с тем правовые позиции нередко дают достаточно широкий простор для усмотрения законодателя в рамках очерченных в них конституционно-правовых границ.

В то же время надо иметь в виду, что признание решением Конституционного Суда нормативного акта неконституционным полностью или частично не во всех случаях требует внесения изменений и дополнений в этот акт, не считая, естественно, ситуации, когда возникает пробел в правовом регулировании. Поэтому новую редакцию ст. 80 Закона о Конституционном Суде, предусматривающую обязанность соответствующих федеральных и региональных властей в конкретные сроки вносить изменения и дополнения в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной его части, следует, очевидно, понимать так, что указанная обязанность реализуется в случаях, когда из решения Конституционного Суда вытекает необходимость в таких изменениях и дополнениях. С другой стороны, в новой редакции ст. 80 Закона не учитывается тот факт, что необходимость внесения изменений и дополнений в нормативный акт, являвшийся предметом рассмотрения Конституционного Суда, может возникнуть и тогда, когда его положения признаны конституционными, но в том их конституционно-правовом смысле, который выявлен Конституционным Судом в принятом решении и является общеобязательным, исключающим иное их истолкование не только в правоприменительной практике, но и при принятии законодательных решений.