Правовые позиции Конституционного Суда России

Некоторые определения с позитивным содержанием, подтверждающие на основе ранее принятых решений конституционность или неконституционность оспоренных законоположений, по своему объему, развернутости аргументации и правовых позиций весьма напоминают постановления. Достаточно обратиться, например, к Определению от 27 июня 2000 г. N 92-О по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности положений конституций ряда республик*(99) или к Определению от 10 декабря 2002 г. N 284-О по запросу Правительства Российской Федерации о проверке конституционности постановления Правительства Российской Федерации, касающегося порядка определения платы за загрязнение окружающей природной среды, и ст. 7 Федерального закона "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации"*(100). По одному из этих определений - от 27 июня 2000 г. N 92-О конституционный судья В.О. Лучин изложил особое мнение, полагая, что в данном случае определением подменяется постановление. Не исключая приданию определениям по некоторым категориям дел характера итогового решения, В.О. Лучин подчеркивает, что это возможно не на основе прецедента и делового обыкновения самого Конституционного Суда, а на условиях и основаниях, предусмотренных непосредственно Законом о Конституционном Суде*(101).

То что принятие определений с положительным содержанием прямо не предусмотрено Законом о Конституционном Суде и сложилось на практике - факт очевидный*(102). В то же время в Законе о Конституционном Суде содержатся определенные правовые основания для принятия таких решений. Суть в том, что у определений немало общих свойств с постановлениями, на них распространяется целый ряд единых для всех решений требований. Как и постановления определения, во-первых, принимаются в пленарном заседании или заседании палаты (часть первая ст. 71 Закона), причем определения с положительным содержанием принимаются только в пленарных заседаниях (часть первая ст. 42); во-вторых, принимаются в ходе осуществления конституционного судопроизводства (часть четвертая ст. 71); в-третьих, на них распространяется общий для всех решений порядок принятия (части первая, вторая и пятая ст. 72); в-четвертых, они должны основываться на материалах, исследованных Конституционным Судом (часть первая ст. 74); в-пятых, при их принятии оценивается как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов (часть вторая ст. 75); в-шестых, определения с положительным содержанием всегда излагаются в виде отдельного документа, поэтому на них распространяются требования Закона к содержанию решений Конституционного Суда, в частности п. 8 и 9 части первой ст. 75, согласно которым должны быть указаны нормы Конституции, которыми руководствовался Конституционный Суд при принятии решения; доводы в пользу его принятия, а при необходимости также доводы, опровергающие утверждения сторон*(103); в-седьмых, определение, как и постановление, окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами (части первая и вторая ст. 79); в-восьмых, неисполнение, ненадлежащее исполнение либо воспрепятствование исполнению определения, как и иного решения Конституционного Суда, влечет ответственность, установленную федеральным законом (ст. 81).

Сам Конституционный Суд так интерпретировал конституционно-правовые основания принятия рассматриваемой разновидности определений:

по смыслу ст. 125 (п. "а", "б" ч. 2 и ч. 6) Конституции и конкретизирующих ее положений п. 1 части первой ст. 3, ст. 6 и 36, п. 3 части первой ст. 43, частей второй и третьей ст. 79, ст. 85, п. 2 части первой и частей второй и четвертой ст. 87 Закона о Конституционном Суде, Конституционный Суд, придя к выводу о том, что в обращении оспариваются такие же нормативные положения, какие ранее были признаны им не соответствующими Конституции, своим решением в форме определения подтверждает, что эти положения также являются не соответствующими Конституции и как таковые не могут иметь юридической силы;

по смыслу указанных положений Конституции и Закона о Конституционном Суде во взаимосвязи с п. 1 части первой его ст. 87, Конституционный Суд, придя к выводу о том, что в обращении оспариваются такие же нормативные положения, которые ранее были признаны им соответствующими Конституции, своим решением в форме определения подтверждает, что эти положения также являются соответствующими Конституции, а потому дальнейшее производство по запросу прекращает*(104).

Такая интерпретация может быть воспринята как фактическое приравнивание указанных определений к постановлениям, тем более, когда правовым основанием принятия определений называются, в частности, ст. 3 и 87 Закона о Конституционном Суде. Однако смысл указанных ссылок не в установлении знака полного равенства между постановлениями и определениями. Этими ссылками подчеркивается, что названные определения принимаются, когда поставленная в обращении конституционно-правовая проблема уже получила разрешение в ранее принятых Конституционным Судом итоговых решениях, когда оспариваются такие же нормативные положения, которые постановлениями признаны неконституционными и утратили силу или признаны конституционными. Другими словами, такими определениями Конституционный Суд подтверждает свои итоговые решения, распространение содержащихся в них правовых позиций и выводов на законоположения, аналогичные рассмотренным в этих решениях.

Определения с положительным содержанием, изложенные в них правовые позиции, являются важным средством обеспечения исполнения постановлений Конституционного Суда. Целесообразно более детально урегулировать в Регламенте Конституционного Суда процедурные правила принятия такого рода определений, в частности ввести некоторые элементы письменного производства, расширив возможности сторон в дополнительном обосновании своих позиций по существу поставленных в обращении заявителя вопросов*(105).

Глава IV. Проблемы реализации решений Конституционного Суда России

Реализация актов конституционной юрисдикции одна из наиболее актуальных и важных проблем теории и практики конституционного правосудия, так как если решения Конституционного Суда не исполняются или исполняются ненадлежаще, то торпедируются те цели, на достижение которых они направлены согласно Федеральному конституционному закону "О Конституционном Суде Российской Федерации" - защита основ конституционного строя, основных прав и свобод человека, обеспечение верховенства и прямого действия федеральной Конституции, единства конституционно-правового пространства в Федерации.

Практика реализации решений Конституционного Суда достаточно противоречива. Можно привести немало примеров их своевременного, даже немедленного исполнения, начиная с первого от 14 января 1992 г., признавшего неконституционным Указ Президента РСФСР "Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР", который был отменен Президентом на следующий день. Решения Конституционного Суда, закрепленные в них правовые позиции находят отражение в законодательных актах, указах Президента, используются при принятии решений исполнительными органами власти, судами общей и арбитражной юрисдикции, конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации, а органами прокуратуры - для обоснования требований о приведении регионального законодательства в соответствие с федеральным при обращении в законодательный орган субъекта Федерации или в суд.

Вместе с тем в 12-летней истории российского конституционного правосудия не единичны факты и другого рода - явное игнорирование или неоправданное затягивание с исполнением решений Конституционного Суда, как, например, Постановления от 7 июня 2002 г. и ряда других решений, касавшихся приведения в соответствие с Конституцией Российской Федерации положений конституций республик; неполный учет при приведении законов, иных нормативных актов в соответствие с Конституцией в связи с решением Конституционного Суда; попытки преодоления юридической силы постановлений принятием норм, аналогичных признанным неконституционными; продолжение принятия правоприменительными органами решений на основе актов, признанных неконституционными; отказ гражданину, организации в пересмотре судебного или иного решения, основанного на признанном неконституционным акте, и т.п.

Причины неисполнения или ненадлежащего исполнения актов конституционной юрисдикции различны. Это и все еще сохраняющийся в обществе, во властных структурах правовой нигилизм, неуважение к закону и правопорядку, противоречивые процессы во взаимоотношениях федерального центра и регионов, неполноценность процессуального механизма исполнения актов конституционной юрисдикции, а порой несовершенство и самих этих актов - усложненное изложение их содержания, приводящее к недопониманию исполнителями, и т.д.

Проблемы обеспечения исполнения решений Конституционного Суда обсуждались законодателями уже в первый год его деятельности. Непосредственным поводом для этого явилось явное игнорирование Постановления Конституционного Суда от 13 марта 1992 г., признавшего неконституционными ряд актов Республики Татарстан, ограничивавших действие федеральных законов на территории республики и касавшихся проведения референдума по вопросу о государственном статусе республики. Верховный Совет РФ даже принял в апреле 1992 г. в первом чтении Закон "Об обеспечении исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации", предусматривавший основания и виды ответственности органов государственной власти и должностных лиц за неисполнение или ненадлежащее исполнение постановлений Конституционного Суда, включая досрочное прекращение полномочий. Однако законопроект был благополучно провален, в чем, как представляется, немалую роль сыграли политические причины, незаинтересованность прежде всего региональных властей в усилении роли судебного конституционного контроля в стране.*(106)

Проблемы реализации решений Конституционного Суда и вчера, и сегодня не сводятся, конечно, лишь к вопросу о конституционно-правовой ответственности за их неисполнение, о чем свидетельствуют и дискуссии в обществе, политических и научных кругах*(107), и новые законодательные решения, которые касаются не только установления конкретных мер конституционно-правовой ответственности, но и иных аспектов механизма реализации этих решений*(108). Главное в новой редакции ряда статей Закона о Конституционном Суде, внесенной в декабре 2001 г., это конкретизация обязанности федеральных и региональных государственных органов и должностных лиц по приведению законов и иных нормативных актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации в связи с решением Конституционного Суда, а как следствие несоблюдения этой обязанности - применение мер конституционно-правовой ответственности.

Вокруг представленного Президентом законопроекта шли нешуточные дебаты в Государственной Думе и ее кулуарах в июне-ноябре 2001 г., о чем уже упоминалось в начале второй главы. Наиболее радикальные из поправок к нему, внесенные некоторыми депутатами, звучали так - к ст. 75 Закона: "Мотивировочная часть решения Конституционного Суда Российской Федерации (сведения, перечисленные в пунктах 7-10 части первой настоящей статьи), не должна содержать предписаний, адресованных гражданам, должностным лицам, государственным и муниципальным органам и иным организациям. Эти сведения не являются источником права и не создают правовых последствий для граждан, должностных лиц, государственных и муниципальных органов и иных организаций"; к ст. 87 Закона: "Резолютивная часть решения Конституционного Суда Российской Федерации содержит только наименование нормативного акта и (или) перечень отдельных его положений, признаваемых соответствующими либо не соответствующими Конституции Российской Федерации, и не может содержать норм, устанавливающих права и обязанности граждан, должностных лиц, государственных и муниципальных органов и иных организаций".

Государственная Дума не приняла эти поправки, низводившие Конституционный Суд к роли консультативного органа вопреки его конституционному предназначению, что, как представляется, одновременно является фактическим подтверждением законодателями обязательности решений Конституционного Суда в единстве их мотивировочной и резолютивной частей.

Несомненна позитивная цель, во имя достижения которой Президент предложил внести изменения и дополнения в Закон о Конституционном Суде, и которой призван служить обновленный Закон, - добиться неукоснительной реализации решений Конституционного Суда как важнейшего средства обеспечения верховенства и прямого действия федеральной Конституции, единства конституционно-правового пространства. Это одновременно ведет и к укреплению авторитета Конституционного Суда, повышению значимости его решений, а в конечном счете к усилению судебной власти как самостоятельного и независимого института в государственном механизме, что является одной из главных задач проводимой в стране судебно-правовой реформы.

Вместе с тем некоторые из законодательных новелл дают основания для их различного толкования и эффективность реализации этих положений, а, следовательно, и решений Конституционного Суда, зависит от адекватной интерпретации данных положений федеральными и региональными законодателями при осуществлении законотворческой деятельности, как и высшими должностными лицами в их нормотворческой работе. Неадекватная интерпретация может привести к противоположному поставленной цели результату - к ограничению общеобязательности решений и подрыву авторитета Конституционного Суда. Что же именно в обновленном Законе вызывает сомнение при безусловной поддержке основной направленности нововведений. Для этого необходимо обратиться к его тексту.

В своей основе весьма позитивна новая расширенная редакция части четвертой ст. 79 Закона. Она предусматривает, что в случае, если решением Конституционного Суда нормативный акт признан неконституционным полностью или частично либо из решения Конституционного Суда вытекает необходимость устранения пробела в правовом регулировании, государственный орган или должностное лицо, принявшие этот нормативный акт, рассматривают вопрос о принятии нового нормативного акта, который должен, в частности, содержать положения об отмене нормативного акта, признанного неконституционным полностью, либо о внесении необходимых изменений и (или) дополнений в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной части. До принятия нового нормативного акта непосредственно применяется Конституция.

Данные положения конкретизируются в ст. 80 "Обязанность государственных органов и должностных лиц по приведению законов и иных нормативных актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации в связи с решением Конституционного Суда Российской Федерации". Она абсолютно новая по содержанию, названию и конкретна по сравнению с ранее действовавшей редакцией. В статье устанавливается обязанность Правительства Российской Федерации не позднее трех месяцев после опубликования решения Конституционного Суда внести в Государственную Думу проект нового федерального закона либо законопроект о внесении изменений и (или) дополнений в закон, признанный неконституционным в отдельной его части; указанные законопроекты рассматриваются Государственной Думой во внеочередном порядке. Президент, Правительство Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации не позднее двух месяцев после опубликования решения Конституционного Суда отменяют свой нормативный акт, принимают новый нормативный акт либо вносят изменения и (или) дополнения в признанный частично неконституционным акт. Законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации в течение шести месяцев отменяет признанный неконституционным закон субъекта Российской Федерации либо вносит изменения и (или) дополнения в закон, признанный неконституционным в отдельной части, а соответствующий законопроект не позднее двух месяцев после опубликования решения Конституционного Суда должно внести в законодательный (представительный) орган высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, заключившие признанный полностью или частично неконституционным договор, не позднее двух месяцев вносят в него изменения и (или) дополнения или прекращают действие договора.