Историко-правовой аспект взяточничества в России

Кроме того, растущие финансовые потребности государства, невозможность обеспечить единство и освоение гигантской территории без взимания платежей были важнейшими причинами централизации управления. Во время Смуты на общесословных собраниях население само стало избирать себе воевод не только с военными, но и административными, судебными функциями. После окончания Смуты воевод стали назначать (обычно на один-два года) царь и Боярская дума, иногда с учетом пожеланий местного населения. К середине XVII в. воеводская система распространилась повсеместно. Воеводство хотели сделать административной службой без жалования, а на деле оно вышло неокладным жалованием под предлогом административной службы. Не определенная точно широта власти воеводы поощряла к злоупотреблениям. Неизбежная при таком сочетании регламентации с произволом неопределенность прав и обязанностей располагала злоупотреблять первыми и пренебрегать вторыми, и в воеводском управлении превышение власти чередовалось с ее бездействием»¹⁸.

Громоздкая приказная  система с ее централизацией и  бюрократизмом с трудом справлялась  с возлагаемыми на нее функциями, порождала волокиту, злоупотребления, взяточничество.

Со временем среди злоупотреблений чиновников стали различать мздоимство - выполнение услуг за взятку без нарушения действующего законодательства и лихоимство - получение взятки за совершение действий, нарушающих закон.

В XVIII в. коррупция приобретает  в России массовый, тотальный характер. Благодаря реформам Петра I были созданы регулярная армия и флот, которые целиком содержало государство¹⁹.

Петр I был в ужасе  от масштабов взяточничества и пытался  бороться с ним привычными репрессивными  мерами вплоть до смертной казни, которая была отражена в его Указах от 23 августа 1713 г., 5 февраля 1724 г., но все было напрасно. Коррупция как была, так и осталась. Особенно ярко это проявлялось в злоупотреблениях по службе. Князь Б. Куракин в записках о первых годах его царствования рассказывает, что после семилетнего правления царевны Софьи, веденного «во всяком порядке и правосудии», наступило «непорядочное» правление царицы Натальи Кирилловны, и тогда началось «мздоимство великое и кража государственная, что доныне (написано это было в 1727 г.) продолжается с умножением, а вывести сию язву трудно»²⁰.

Многие из видных сподвижников Петра находились по обвинению во взяточничестве под судом и были наказаны денежными взысканиями, а  некоторые - казнены. Сибирский губернатор князь М.П. Гагарин в 1721 г. за служебные злоупотребления был повешен; петербургский вице-губернатор Корсаков пытан и публично высечен кнутом; два сенатора подверглись публичному наказанию; вице-канцлер барон П.П. Шафиров снят с плахи и отправлен в ссылку; А.А. Курбатов, будучи в 1711-1714 гг. вице-губернатором Архангельска, был обвинен во взятках и казнокрадстве и предан суду; один следователь по делам о казнокрадстве расстрелян. Про самого князя Я.Ф. Долгорукова, сенатора и президента Ревизион-коллегии, считавшегося примером неподкупности, Петр говорил, что и он «не без причины». Царь ожесточался, видя, как вокруг него играют в закон, по его выражению, словно в карты, и со всех сторон подкапываются «под фортецию правды». Однажды в Сенате, выведенный из терпения этой повальной недобросовестностью, он хотел издать указ вешать всякого чиновника, укравшего хоть столько, сколько нужно на покупку веревки. Тогда блюститель закона, «око государево», генерал-прокурор П.И. Ягужинский встал и сказал: «Разве ваше величество хотите царствовать один, без слуг и без подданных? Мы все воруем, только один больше и приметнее другого»²¹. Петр сознавал, насколько трудно очистить столь испорченную атмосферу одной грозой закона, как бы суров он ни был, и нередко вынужден был прибегать к более прямым и коротким способам.

Одна из основных причин такого размаха взяточничества и  казнокрадства была связана с тем, что в результате реформ Петра I сложился разветвленный бюрократический аппарат, т.е. управление страной через многочисленных чиновников, действующих по распоряжению высшего начальства, которые в большей степени заботились о собственных интересах, чем о благе государства.

Для борьбы со взяточничеством  с 1711 г. были введены должности фискалов в центре (обер-фискал Сената, фискалы центральных учреждений) и на местах (губернские, городовые фискалы). Они осуществляли контроль за деятельностью всей администрации, выявляли факты несоблюдения, нарушения указов, казнокрадства, взяточничества, доносили о них Сенату и царю.

В 1722 г. был создан важнейший контрольный орган - прокуратура. Первым генерал-прокурором стал Павел Иванович Ягужинский. Генерал-прокурор стал, помимо всего прочего, еще и неофициальным главой Сената, ему же подчинялись фискалы (тайный надзор империи).

В конце 20-х гг. XVIII в. была проведена губернская реформа, ликвидировавшая ряд административных единиц. Сокращен управленческий аппарат в провинциях, где в основном процветало взяточничество, мздоимство было довольно жестким, по примеру центральных коллегий, где штат доводился до минимума в шесть персон - президент, его заместитель, два советника и два их помощника (асессоры). И эти чиновники в половинном составе должны были находиться «при делах», а другая половина - в отпуске без жалованья. Проводя данную реформу местного управления, центральная власть руководствовалась таким мотивом: «в делах непорядки... в даче жалованья напрасные убытки». На местах власть сводилась к одному воеводе. При единоличной власти нижние чиновники не имели жалованья и содержались за счет подношений населения.

Со смертью Петра I в 1725 г. и в последовавших за этим сериях дворцовых переворотов картина в этой сфере общественной жизни нисколько не изменилась. Примером тому может служить случай с виднейшим государственным деятелем той эпохи В.Н. Татищевым, который характеризует образ мыслей и обычаи, соблюдаемые и в более позднее время. Попав под суд в 1739 г. за вымогательства, произведенные им на границе Сибири, он целые годы находился под судом, не переставая отправлять важные государственные должности.

Здесь отметим одну немаловажную деталь. В 1741 г. во время очередного дворцового переворота на трон взошла дочь Петра, Елизавета Петровна, одним из первых указов которой была отмена смертной казни (Указ от 23 августа 1742 г.), в том числе за должностные преступления.

Как и в былые времена, всякая должность рассматривалась, прежде всего, как источник дохода.

Многие поступки оставались безнаказанными. В 1754 г. князя Александра Кропоткина и писаря Ивана Семенова приговорили к наказанию кнутом за взяточничество. Но эти расправы носили столь случайный характер, и в них столь явно нарушалась справедливость, что с точки зрения нравственного воздействия последствия их оказывались ничтожными.

В отдельных областях, в сибирской глуши даже это  несовершенное или прихотливое  возмездие зачастую не постигало виновных. Там царил полный, абсолютный, безудержный произвол. Справедливость требует указать, что одной из главных причин, по которой правительство Елизаветы не приступало более энергично к устранению этих бесчинств, являлось его бессилие. Оно умело лишь законодательствовать. Полное собрание законов насчитывало 3830 актов, изданных в это царствование, - на 800 больше, чем при Петре I. Но один из последних плодов этой законодательной невоздержанности, Указ от 16 августа 1760 г., поразительным образом обнаруживал и выставлял один из главных недостатков правительственного режима того времени, а именно полное смешение ролей и функций законодателей, судей, администраторов. Он говорит о пренебрежении к законам именно тех лиц, которые обязаны их применять.

Судебная администрация, хромая на одну ногу и в то же время  вступая в самые постыдные  компромиссы, плохо исполняла одну часть своего дела, а другую оставляла  без движения. В 1755 г. она решает окончательно судьбу низшего чина в Юрьеве, обвиненного в том, что он совместно с воеводой Пименовым замучил одного крестьянина ужасными пытками в 1739 г.! Дело лежало под сукном, а виновные все время сидели в тюрьме. Один из них успел даже умереть²².

Не одни судьи были виновны в проволочках, повторявшихся до бесконечности в процессах той эпохи. 11 марта 1754 г. в заседании Сената П.И. Шувалов указал и на другую причину этого явления - на состояние самого законодательства, где со времен Петра Великого указы нагромождались один на другой в неописуемом беспорядке. Елизавета энергично поддержала его замечание: «Ангел бы в них не разобрался», - воскликнула она, добавив, что многие из этих законов были непонятны и некоторые не соответствовали современным нравам и идеям.

За годы своего правления  Екатерина II также уделяла большое внимание борьбе с таким явлением, как взяточничество. Именно при ней была создана Контора смотрителей, которая, будучи коллегиальным органом, действовала по правилам, установленным в Генеральном регламенте, т.е. она приравнивалась по своему статусу к государственной коллегии. Контора осуществляла следствие в случае обвинения служащих в должностных преступлениях вместо Юстиц-коллегии. В Юстиц-коллегию высылались лишь сентенции.

Борьба с должностными преступлениями велась в двух направлениях путем установления строгой дисциплины и отчетности и замены материально ответственных лиц батальонными офицерами, которые менялись по прошествии года.

В целом законодательство при Екатерине II было направлено на искоренение злоупотреблений по службе и усиление дисциплины. Одновременно с этим законодатель стремился защитить «честь мундира» и не приветствовал публичность при расследовании должностных преступлений. За время царствования Екатерины II (1762 - 1796 гг.) и Павла I (1796 - 1801 гг.) центральный бюрократический аппарат неимоверно увеличился. Если в 1796 г. в России насчитывалось приблизительно 15 - 16 тыс. чиновников, то в 1847 г. их было уже 61548. Невиданный размах приобрели коррупция и казнокрадство. По данным 3-го жандармского управления из 54 губернаторов взятки, так или иначе, не брали только три. И Александр I (1801 - 1825 гг.), и Николай I (1825 - 1855 гг.) пытались бороться с данными явлениями путем проведения государственных ревизий (для этого было даже создано специальное главное управление) и упорядочивания законодательства в Полном собрании законов Российской империи и Своде законов Российской империи. Сводом законов стали руководствоваться в качестве официального кодекса в судебных и других учреждениях.

Последний законодательный акт Российской империи, действовавший в полном объеме, - Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. (в ред. 1866 и 1885 гг.). Статья 401 предусматривала ответственность за мздоимство чиновника или иного лица, состоящего на государственной или общественной должности, который по делу или действию, касающемуся обязанностей его по службе, примет, хотя и без всякого в чем-либо нарушения своих обязанностей, подарок, состоящий в деньгах, вещах или в чем бы то ни было ином. В статье 402 речь шла об ответственности за лихоимство - получение взятки для учинения или допущения чего-либо противного обязанностям службы.

Законодательство того времени не предусматривало усиления или ослабления уголовной ответственности и наказания в зависимости от размера взятки, каковой признавалась передача вознаграждения как лично, так и через посредничество других лиц. Что касается уголовной ответственности за должностные преступления, здесь хотелось бы выделить еще один момент. В двадцати четырех статьях Уложения 1845 - 1885 гг. при описании большого ряда конкретных составов преступлений законодателем впервые были включены специальные обстоятельства-условия, при которых допускалось существенное смягчение наказания, вплоть до полного от него освобождения. При этом российский законодатель учитывал не только и даже не столько раскаяние, сколько полученную экономию сил и средств государства при повинной и признании. Другими словами, здесь учитывались главным образом объективные факторы. Одновременно с этим государство и общество экономили «заряды» уголовной репрессии.

Так, по ст. 292 Уголовного уложения 1845 г. при подлоге Указа  Правительствующего Сената предписывалось: если лицо добровольно, по собственному побуждению явится к суду или начальству с повинной и тем предупредит всякое вредное последствие, то наказание будет существенно смягчено: вместо 5 - 6 лет пребывания под стражей и лишения прав будет назначено от 4 до 8 месяцев тюремного заключения; сверх того, участь повинившегося могла быть «подвергнута монаршему милосердию». Аналогично законодателем решался вопрос об уменьшении вины и наказания по ст. 294 при подлоге документов губернского правления, судебной власти или иных учреждений; по ст. 296 - при подделке печати, штемпеля; по ст. ст. 372 и 373 - при мздоимстве и лихоимстве, в том числе для взяточников на ниве общественной деятельности²³.

В Уголовном уложении 1903 г. ответственность за должностные  преступления предусматривалась в главе XXXVII, состоящей из 52 статей. Однако нормы об ответственности за взяточничество так и не вступили в силу. Статья 656 определяла наказание за два вида мздоимства (получение вознаграждения до и после совершения законных деяний) и лихоимство. Устанавливалась ответственность и за различные виды вымогательства взятки, которая трактовалась как любое требование вознаграждения.

Уголовное уложение различало  взяточничество и лихоимственные сборы. Под последними понималось взимание должностным лицом неустановленных поборов под предлогом обращения их в государственную или общественную кассу или под видом полагающихся ему по закону поступлений.

По мнению исследователей Фонда ИНДЕМ, «смена государственного строя и формы правления в октябре 1917 г. не отменила коррупцию как явление, но зато сформировала лицемерное отношение к ней, немало способствовавшее укоренение мздоимства и лихоимства (как выражались предшественники большевиков) в новой административной среде²⁴.

Декрет СНК «О взяточничестве» от 8 мая 1918 г. стал первым в Советской России правовым актом, предусматривавшим уголовную ответственность за взяточничество. Однако в целом в СССР борьба со взяточничеством, как правило, не затрагивала верхние уровни власти, что сыграло весомую роль в крушении советского режима. Советский опыт борьбы с коррупцией в значительной мере воспринят новой Россией²⁵.

Экономические и политические реформы, проводимые в России, в 90 – х. г.г. 20 в., создали условия, которые привели к тому, что проблема коррупции в одночасье стала фактически беспроигрышной для решения личных, групповых политических интересов, появившихся из ниоткуда «политиков – демократов». Научное сообщество неоднократно вносило предложения, указывая основные пути решения этой сложной проблемы: предлагало законопроекты²⁶ и национальные программы по противодействию коррупции²⁷. Однако проблема сдерживания коррупции остается одной из самых острых²⁸.