Конституционное право на благоприятную окружающую среду

Закон занимает особое положение в системе права государства, поскольку все остальные нормативно-правовые акты считаются подзаконными, и должны быть составлены в соответствии с действующим законом. Те нормативно-правовые акты, смысл которых противоречит настоящему закону, считаются недействительными и утверждения на законодательном уровне не получают.

Особое внимание следует обратить на Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», поскольку в экологическо-правовом направлении он считается основным.

Данный закон включает в себя основные принципы правовой деятельности Российской Федерации по отношению к окружающей природной среде. В законе полностью рассматриваются полномочия органов государственной власти, местного самоуправлению в области экологического права. Помимо этого, закон отражает права и обязательства как отдельно взятого гражданина страны, так и различных организаций (как коммерческого, так и не коммерческого характера). Закон «Об охране окружающей среды» предусматривает установленные уполномоченными лицами нормативы, среди которых можно отметить:

1. Нормативы по допустимому образованию негативных веществ, влияющих на окружающую среду, данной производственной организацией.

2. Нормативы максимально возможной антропогенной нагрузки на природу.

3. Нормативы разрешаемого воздействия на окружающую природную среду.

4. Нормативы разрешаемого изъятия у природы её ресурсов и компонентов.

5. Нормативы должного качества окружающей среды на данной местности жизнедеятельности человека и других живых объектов.

6. Нормативы разрешаемых воздействий физического характера на окружающую природную среду.

7. Нормативы разрешаемых сбросов в окружающую среду различных химических, радиоактивных и т.д. средств, а так же микроорганизмов.

Помимо этого, в законе отражено должное обращение с вверенной собственностью, защита и воспроизведение редких и исчезающих видов растительного и животного мира, охрана и воспроизведения зеленых насаждений в городах и районах, а так же проведение государством экологического надзора и мониторинга. Отдельные главы Закона посвящены научным исследованиям в области охраны окружающей среды, основам формирования экологической культуры, ответственности за экологические правонарушения, международному сотрудничеству в области охраны окружающей среды[59].

В Российской Федерации создание подзаконных нормативно-правовых актов входит в компетенцию Президента, Правительства РФ, министерств и ведомств.

Полномочия Президента Российской Федерации предусмотрены ст. 90 Конституции Российской Федерации, согласно которой в компетенцию Президента входит составление и утверждение распоряжений и указов. Действие данных указов охватывает всю территорию государства, а сами они, как и нормативно-правовые акты, не должны противоречить действующим законам Российской Федерации.

Указы Президента имеют важное значение для качества экологического состояния страны. В качестве примера, можно привести Указ Президента РФ от 28 августа 2003 г. № 991 «О совершенствовании единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций», Указ Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1315 «Вопросы Федеральной регистрационной службы», Указ Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» с соответствующими последующими изменениями, внесенными в их состав.

Компетенция Правительства Российской Федерации в области создания нормативно-правовых актов существенно отличается от таковой Президента. Согласно ст. 115 Правительство издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ. То есть, исходя из этого, можно понять, что Правительство РФ может предпринимать соответствующие действия в данной области лишь в тех случаях, когда становится необходимым новое распоряжение, вытекающее из ранее установленных Президентом РФ нормативно-правовых актов (указов). В качестве примера можно привести следующие постановления Правительства РФ:  Постановление Правительства Российской Федерации от 26 декабря 1995 г. № 1289 «О перечне объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты»[60], Постановление Правительства Российской Федерации от 13 сентября 1994 г. № 1049 «О заключении Соглашения об охране и использовании мигрирующих видов птиц и млекопитающих и мест их обитания»[61], Постановление Правительства Российской Федерации от 19 октября 1996 г.  № 1249 «О порядке ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий»[62] и т.д.

В пределах своих уполномочий различные министерства и ведомства так же имеют право издавать нормативно-правовые акты. Следует отметить, что акты, принятые министерством и направленные на улучшения качества окружающей природной среды, должна быть приняты к сведению и соблюдаемы другими подобными органами государственной власти.

Источниками права на благоприятную окружающую среду могут быть также органы местного самоуправления, но лишь в тех случаях, если, согласно ст. 132 Конституции Российской Федерации законодательство разрешило ему такие полномочия. Данную компетенцию дают в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[63] и другими Федеральными Законами.

Возникает закономерный вопрос: являются ли решения суда (если тема судебного разбирательства относится к экологическому праву), источником экологического права? В.В.Петров считает так: «Решения судов, несмотря на свою оригинальность и юридическую грамотность, не могут служить образцом, источником для принятия решения по другому аналогичному делу. Отсюда следует, что российская доктрина рассматривает судебную практику лишь в плане применения права, толкования и разъяснения его отдельных положений».[64]

Но, в соответствии с ч. 2 ст. 46 Конституции РФ решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Отсюда следует, что в суде может быть обжалован нормативный акт любого уровня. Согласно ст. 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»[65] Конституционный Суд разрешает дела о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Федерации. При этом Конституционный Суд может признать акты неконституционными, что является основанием для их отмены. Решения других органов, нарушающие права и свободы граждан, могут быть обжалованы в суды (ст. 3 Закона «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»). Решение суда о признании неконституционным и отмене того или иного нормативного акта порождает новые права и обязанности участников общественных отношений. По существу, такое решение оказывается безусловно нормотворческим[66].

Конституция РФ позволяет Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации и Верховному Суду Российской Федерации давать гражданам, организациям, некоммерческим группам и другим участникам судебного процесса  определенные разъяснения экологического характера. Несмотря на то, что объяснения эти, в подавляющем большинстве случаев, носят общий, неконкретный характер, их можно принимать за источники права на благоприятную окружающую среду.

Положительным примером защиты конституционных прав на проживание в благоприятной окружающей среде и возмещение вреда в связи с нарушением этих прав может служить Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 1997 г. № 18-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»[67].

Поводом к рассмотрению дела явился запрос Президента Российской Федерации о проверке конституционности ряда положений статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» в части, касающейся норм, признанных определением Конституционного Суда Российской Федерации от 3 июля 1997 года подлежащими проверке на соответствие Конституции Российской Федерации, а также жалобы граждан А.П.Борщевского, А.Д.Буруновой, В.Ф.Бородкина, Д.Х.Габбасова и А.И.Загорулько о проверке конституционности отдельных положений Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» в редакции Федерального закона от 24 ноября 1995 года.

Конституционный Суд установил:

Вред, причиненный гражданам, оказавшимся в зоне влияния радиационного излучения и других неблагоприятных факторов, возникших в момент чернобыльской катастрофы и продолжающих действовать вследствие риска проживания (работы) на радиационно-загрязненных (сверх допустимого уровня) территориях, как относящийся к вреду реально невосполнимому и неисчисляемому, обязывает государство стремиться к его возможно более полному по объему возмещению. Это вытекает из смысла статей 42 и 53 Конституции Российской Федерации, а также прямо подтверждено в статье 15 Федерального закона от 21 ноября 1995 года «Об использовании атомной энергии», которая в соответствии с конституционными принципами предусматривает возмещение в полном объеме вреда, вызванного возникшими вследствие использования атомной энергии нарушениями.

Конституционный Суд признал нарушающими конституционно-правовую обязанность государства по возмещению вреда, причиненного чернобыльской катастрофой, а также не соответствующими Конституции Российской Федерации следующие положения Федерального закона от 24 ноября 1995 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»:

а) условие о сдаче жилой площади по прежнему месту жительства при внеочередном обеспечении жильем граждан, пострадавших вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, введенное абзацем одиннадцатым подпункта 1 пункта 11 статьи 1;

б) лишение граждан, прибывших для постоянного проживания на территории зоны с льготным социально-экономическим статусом в период с 1 января 1991 года до вступления в силу оспариваемого Закона, ежемесячных денежных компенсаций и доплат к пенсиям и пособиям, вытекающее из абзацев второго, третьего и четвертого подпункта 2 пункта 13 статьи 1;

в) лишение граждан, прибывших на территорию зоны проживания с льготным социально-экономическим статусом в период с 1 января 1991 года до вступления в силу оспариваемого Закона, ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска, вытекающее из абзаца шестого подпункта 2 пункта 13 статьи 1, - поскольку они противоречат статьям 19 (часть 1), 42 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации;

г) снижение размера или отмену ежемесячных денежных компенсаций гражданам, прибывшим на территорию зоны проживания с правом на отселение и зоны отселения до переселения в другие районы в период с 1 января 1987 года до вступления в силу названного Закона, вытекающие из абзацев первого, третьего и четвертого подпункта 2 пункта 12, подпунктов 2, 4 и 5 пункта 14 статьи 1, уменьшение или отмену дополнительных отпусков для граждан, прибывших на территорию зоны проживания с правом на отселение и зоны отселения до переселения в другие районы в период с 1 января 1987 года до вступления в силу названного Закона, вытекающие из абзаца второго подпункта 2 пункта 12 и подпункта 3 пункта 14 статьи 1, - поскольку они противоречат статьям 42 и 55 (часть 2) Конституции Российской Федерации;

д) ограничение права на получение денежных доплат на питание для детей, вытекающее из предложения второго подпункта 2 пункта 19 статьи 1, - поскольку оно противоречит статьям 19 (часть 1), 42 и 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации; г) лишение военнослужащих, получающих пенсию за выслугу лет и ставших инвалидами вследствие чернобыльской катастрофы, права на возмещение вреда, вытекающее из абзаца четвертого подпункта 1 пункта 23 статьи 1, - поскольку оно противоречит статьям 19 (части 1 и 2), 42 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

Признать не противоречащими Конституции Российской Федерации следующие положения Федерального закона от 24 ноября 1995 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»:

а) новый порядок исчисления пенсий по инвалидности и по случаю потери кормильца вследствие чернобыльской катастрофы, вытекающий из абзаца первого подпункта 1 пункта 23 статьи 1;

б) возложение контроля за исполнением Закона Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» на законодательные (представительные) и исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации, закрепленное в абзаце втором пункта 31 статьи 1.

Приведем еще один пример.

Конституционный суд РФ рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности пункта 2 части первой статьи 14 и пункта 1 части первой статьи 15 Закона Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ)[68].

Поводом к рассмотрению дела явились запрос Курчатовского городского суда Курской области и жалобы граждан А.В. Жестикова и П.У. Мягчило. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителями законоположения.

Поскольку запрос суда и жалобы граждан касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», соединил дела по этим обращениям в одном производстве.

.Конституционный суд РФ  постановил (Постановление от 10 ноября 2009 г. № 17-П): признать положения пункта 2 части первой статьи 14 и пункта 1 части первой статьи 15 Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" (в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ) не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (часть 2), 40, 42 и 55 (часть 3), в той мере, в какой данные положения в системе действующего правового регулирования не устанавливают правовой механизм, который равным образом гарантировал бы предоставление жилых помещений гражданам - инвалидам вследствие чернобыльской катастрофы и участникам ликвидации последствий чернобыльской катастрофы, принятым на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий как до 1 января 2005 года, так и после этой даты.