Европейское право

В договорах о создании Сообщества указывалось, что Ев ропейский парламент (называвшийся тогда ассамблеей) вправе осуществлять “полномочия по обсуждению и контро лю”.

С первых же лет его существования  полномочия Европей ского парламента стали расширяться. Так, начиная с 60-х г. Комиссия передает парламенту значительную часть полно мочий по контролю за деятельностью многих органов Сооб щества. В 70-х гг. расширились полномочия, позволившие парламенту оказывать большее влияние на определение бюджета Сообщества. С середины 70-х гг. и особенно во вто рой половине 80-х гг. было усилено право парламента вли ять на назначение ряда должностных лиц, в частности на назначение председателя Комиссии, который является как бы главой правительства Сообщества.

Осуществление бюджетных  полномочий занимает наи большее место в работе Европейского парламента, особен но после того, как в 1970 г. были выделены так называе мые “собственные средства” Сообщества. До этого бюджет Сообщества состоял из взносов государств-членов. Нужно отметить, что первоначально в договорах о создании Сооб щества было установлено, что парламент мог только лишь предлагать изменения бюджета. Право же принятия бюд жета принадлежало Совету после консультации с Комис сией. Начиная с 1975 г. положение договора о порядке принятия бюджета было изменено и парламент получил право отклонения бюджета в целом. Воспользовавшись этим, парламент дважды — в 1980 г. и в 1985 гг. отклонял бюджет в целом, что, естественно, создало значительные трудности в деятельности всех институтов Сообщества и государств-членов. Последние обратились с жалобами в Суд Сообщества с тем, чтобы добиться утверждения бюд жета 1986 г. Суд же подчеркнул необходимость консенсуса в принятии бюджета между Советом и парламентом. Та ким образом, теперь право установления бюджета принад лежит фактически не только Совету, но и парламенту. Од нако проблема распределения между ними полномочий до сих пор до конца не урегулирована.

Можно сказать, что Совету принадлежит “последнее сло во” в отношении так называемых “обязательных расходов” Сообщества. К обязательным относятся те расходы, которые прямо вытекают из договоров, создавших Сообщество, а так же из основанных на них актов. Практически наибольшее значение имеют расходы, связанные с сельским хозяйством, уровень развития которого, если говорить об отдельных от раслях в государствах-членах, далеко не одинаков. В сельскохозяйственной политике Сообщества наибольшее значе ние имеют цены на сельскохозяйственные продукты, уста навливаемые Советом и выплачиваемые в конечном счете производителям сельхозпродуктов.

Парламенту же принадлежит  последнее слово в отноше нии другой части расходов, а именно расходов, необязатель ных для Сообщества. Необязательные расходы предназначе ны на проведение общей социальной политики, исследований окружающей среды и т.п. Необязательные расходы составляют около четверти всего бюджета, в то время как реализация политики в области сельского хозяйства требует около 65% бюджета. Поправки, внесенные парламентом в часть проекта бюджета и рассматривающие необязательные расходы, не могут быть окончательно отвергнуты Советом. Однако нельзя сказать, что парламент действует совершенно произвольно. Максимальный уровень необязательных расхо дов пересматривается ежегодно с учетом таких объективных данных, как эволюция Сообщества и изменения бюджетов государств-членов.

Начиная с 1986 г. акт об утверждении  бюджета Сообще ства подписывается председателем парламента. Надо доба вить, что Европейский парламент, начиная с 1970 г., пол учил право участвовать в обсуждении и принятии всех фи нансовых документов и тем самым законодательствовать в этой сфере наряду с Советом.

Применительно к нормотворческим  полномочиям Евро пейского парламента следует различать процедуру консуль таций, процедуру согласования, процедуру сотрудничества, а также соучастие в придании силы договорам о вступлении в Европейское сообщество и соглашениям об ассоциирован ном членстве.

Процедура консультации. Как уже говорилось, право из дания правовых норм принадлежит не парламенту, а орга нам, представляющим правительства государств-членов, то есть совету министров и в известной степени Комиссии Европейского сообщества. Полномочия парламента сводятся к праву высказывать свое мнение о проектах решений, прини маемых уполномоченными на то органами. Но не следует недооценивать влияния парламента. Практика показывает, что в тех случаях, когда парламент не соглашается с пред ложениями законодательного характера, они подвергаются изменениям в направлениях, указанных парламентом.

Процедура консультаций с  Европейским парламентом обязательна  при принятии правил о свободе  передвижения товаров внутри Сообщества через границы государств-чле нов, о совместной сельскохозяйственной политике, при из дании правовых норм, имеющих целью экономическое и социальное сближение, проведение совместной политики в об ласти исследований, при выработке норм по охране окружа ющей среды.

Процедура консультации начинается с того, что законно-творческие органы — Совет и Комиссия передают в  Евро пейский парламент проекты правовых норм. Проекты рас сматриваются компетентной парламентской комиссией. Парламентская комиссия докладывает свои соображения парламенту, который принимает так называемую “законода тельную резолюцию”. Парламент может согласиться с законопредложением, тогда председатель парламента передает в Совет или Комиссию текст предложения в том виде, в каком он одобрен парламентом.

Европейский парламент может  предложить поправки к тексту. Они  рассматриваются внесшим законодательный  текст органом, который принимает  те из них, с которыми согласен. Таким  образом, снимается подчас значительная часть разногласий, возникших между  внесшим текст орга ном и парламентом. Парламент может также предложить Комиссии взять свое законопредложение обратно, что озна чает возражение парламента против его принятия. Если Комиссия не снимает своего предложения, то парламент обязан обсудить его в двухмесячный срок. Комиссия обязана инфор мировать парламент о тех мерах, которые приняты в соот ветствии с заключением парламента.

Заключения парламента не носят принудительного ха рактера. Совет вправе проводить намеченную им политику и принимать соответствующие решения. Он может учесть, а может и не учесть высказанное парламентом в его за ключении мнение. Но избежать обращения в парламент Совет и Комиссия не могут. Необходимость проведения консультаций обеспечивается тем, что если нормотворческие органы не обратились за консультацией в Европей ский парламент в тех случаях, когда они в соответствии с договорами обязательны, то принятый ими акт не имеет силы и аннулируется.

Процедура согласования  была выработана в начале 70-х гг., когда полномочия парламента были расширены. Отныне было установлено, что делегации парламента и Со вета встречаются в июле каждого года, то есть еще до того, как Совет официально представляет проект бюджета в пар ламент, и в процессе этой встречи делается попытка снять возможные противоречия между парламентом и Советом. Таким образом, Совет имеет возможность внести проект бюджета Сообщества уже с учетом позиции парламента, по скольку в состав его делегации, как правило, входят пред ставители основных политических групп. Вторая встреча де легаций парламента и Совета проводится в конце ноября, то есть в период, когда парламент уже официально высказал свои замечания по бюджету (который, напомним, вырабаты вается и представляется Советом), а Совет должен внести поправки в бюджет для представления их в парламент.

Процедура согласования была установлена и для облегче ния прохождения через парламент проектов той категории правовых норм, действие которых будет иметь определенные финансовые последствия. Естественно, что к этим нормам проявляется особый интерес и они нередко вызывают сомне ния и возражения по крайней мере части депутатов парла мента. Резолюция Совета 1970 г. обязала Комиссию не ог раничиваться представленными в парламент проектами ак та, но сопровождать их документом, содержащим анализ последствий их принятия для финансового положения Сооб щества. Сам Совет взял на себя обязательство тесно сотруд ничать с парламентом во время изучения проектов этих ак тов, сообщать ему о мотивах их предложения, то есть делать все необходимое для того, чтобы недостаточная информиро ванность парламента не привела бы к принятию им отрица тельного заключения. Процедура согласования была конкре тизирована в 1975 г. в Совместной декларации парламента, Совета и Комиссии.

Принятие процедур согласования явилось свидетельством возрастающей роли Европейского парламента в механизме  Сообщества. Но парламент не удовлетворен отводимой ему ролью. Что же касается Совета, то практика показывает, что  он нередко пытается действовать  методами давления на парламент.

Процедура сотрудничества, введенная Единым европей ским актом в 1986 г., дает Европейскому парламенту воз можность оказывать большее влияние на принятие правовых норм, относящихся к внутреннему рынку, социальной политике экономической и социальной интеграции, исследова тельской деятельности и техническому развитию, то есть к тем направлениям деятельности Сообщества, которые не только наиболее существенны для образования начиная с 1993 г. Европы “без границ”, но и которые вызывают наи больший интерес населения Европы.

Процедура сотрудничества не ограничила законодатель ных полномочий Совета и Комиссии. Но она обязала их тес нее взаимодействовать с парламентом. Отныне при рассмот рении правовых норм, относящихся к указанным выше областям, в парламенте проводится не одно, а два чтения. В результате первого чтения определяется позиция парламен та в отношении внесенных предложений. Если ранее Совет был вправе сразу же принять свое решение, то теперь он должен определить свое отношение к заключению парламен та, мотивировав и противопоставив свои аргументы той ча сти заключения парламента, с которой он не согласен, или внести изменения в законодательные предложения. Совет и Комиссия должны представить парламенту всю необходи мую ему информацию.

Получив возражения Совета (так  называемую “общую позицию”), парламент  приступает ко второму чтению. В  трехмесячный срок он должен принять  решение и либо со гласиться с возражениями Совета, либо внести в них поправ ки, либо, наконец, отклонить проект.

Если поправок нет, то Совет  принимает норму в оконча тельном виде, определенном в “общей позиции”. Если же парламент предложил внести поправки, то Комиссия может пересмотреть “общую позицию” и исправленный вариант представить в Совет. Для одобрения представленного Комис сией документа достаточно квалифицированного большинст ва в Совете, но для того, чтобы Совет не согласился с пред ложением Комиссии, необходимо единогласие.

Комиссия не может вообще игнорировать поправки, пред ложенные парламентом. Не принятые Комиссией поправки вместе с ее заключением передаются в Совет, который мо жет их принять лишь единогласным решением.

О действенности процедуры  сотрудничества свидетельст вует тот факт, что половина поправок, предложенных Евро пейским парламентом в первом чтении, принимается Сове том. Число принятых Советом поправок, предложенных парламентом во втором чтении, составляет приблизительно 25%. Таким образом, Европейский парламент является в из вестной мере соучастником создания европейского права.

К числу положений, расширяющих  роль Европейского парламента в управлении делами Сообщества, особое место принадлежит процедуре соучастия парламента в заключе нии договоров о принятии новых членов и соглашений об ассоциированном членстве.

Единым европейским актом  было установлено, что для вступления в Сообщество нового европейского государства  необходимо согласие Европейского парламента, который принимает решение абсолютным большинством голосов сво их членов. В этой связи предусмотрено, что парламент ин формируется Советом или Комиссией перед началом перего воров о принятии нового члена Сообщества, а также в ходе самих переговоров о принятии нового члена Сообщества, а также в ходе самих переговоров. Эти же правила действуют и в отношении заключения соглашений о придании государ ствам статуса ассоциированных членов.

Парламент вправе рассматривать  наиболее значимые международные соглашения, заключаемые от имени Евро пейского сообщества. Комиссия и Совет также обязаны ин формировать парламент, который высказывает свое мнение по поводу этих соглашений. В отношении иных, не относи мых к числу наиболее значимых соглашений о торговле и сотрудничестве парламент может просить Совет проконсуль тировать его, однако он не имеет права давать свои заключения.

Что же касается контрольных  полномочий парламента, то они, как  представляется, заслуживают большего внимания, так как влияют на общественное мнение и контрольные дей ствия, широко освещаются в печати.

Еще в Договорах о создании Европейского сообщества указывалось, что Комиссия обязана давать устные или пись менные ответы на вопросы, задаваемые парламентом или его членами. Число вопросов, особенно письменных, постоянно возрастает. В 1969 г. было задано 505 письменных вопросов, в 1979 г.— 1977, в 1989 г.— 2972 письменных вопроса. Из этого числа 2628 вопросов, то есть 88%, было обращено к Комиссии, 183 вопроса (чуть более 6%) было задано Совету и 161 вопрос (около 5%)— министрам иностранных дел.

Устных вопросов задается значительно меньше (надо ска зать, что вопросы называются устными лишь условно. Все они задаются в письменной форме, а ответы на них даются устно). В 1987 г. было задано всего 45 устных вопросов, из которых 35 было адресовано Комиссии, 8 — Совету и 2 — министрам иностранных дел.

Помимо этих устных и письменных вопросов, ответы на которые даются весьма обстоятельно, в Европейском  парла менте значительное число вопросов задается во время так называемого “часа вопросов”, о процедуре которого будет сказано ниже. Ответы в это время, как правило, бывают краткими. Вслед за ответом спрашивающий может задать либо короткий дополнительный вопрос, либо сделать корот кую реплику, на которую ответ необязателен.

По требованию политической группы или не менее семи депутатов  председатель парламента может принять  решение о проведении в конце  “часа вопросов” обсуждения актуаль ной и представляющей общий интерес проблемы. Такое об суждение дает возможность депутатам парламента обме няться мнениями о сути ответов на вопросы.

Активность парламентариев в этой процедуре быстро воз растает. В 1979 г. в течение “часа вопросов”  было задано 502 вопроса, а в 1987 г. — 1071. На долю Совета приходится около 20% всех вопросов, а в адрес министров  иностранных дел — около 15%. Всего  же в 1987 г. на вопросы депутатов было дано более 4 тыс. ответов, из чего следует, что в сред нем одним депутатом было задано около восьми вопросов.

Своеобразным инструментом контроля является резолю ция о порицании. В тех европейских странах, в которых пре дусмотрена резолюция о порицании правительству, принятие ее парламентом обязывает правительство уйти в отставку.

Европейский парламент может  вынести резолюцию о по рицании лишь Комиссии Европейского сообщества, но не ве дущим органам управления, которыми являются Европей ский совет и совет министров. Таким образом, права Европей ского парламента в этом отношении не столь уж значительны. Тем не менее внесение резолюции о порицании может быть серьезным орудием в руках парламента, а принятие ее (для этого требуется большинство в две трети голосов от списочно го состава членов парламента) означало бы, что все члены Ко миссии должны уйти в отставку и что политика, проводимая Комиссией по вопросу, вызвавшему сомнение, не отвечает, по мнению парламента, интересам Сообщества.

За все время существования  Европейского парламента ре золюция о порицании вносилась всего четыре раза. Причем в двух случаях она снималась до голосования, в двух случа ях резолюция отклонялась подавляющим большинством го лосов.

Последний раз резолюция  о порицании Комиссии была внесена  в связи с решением последней  одобрить соглаше ние о продаже масла в страны Восточной Европы. 23 марта 1977 г. после длительных дебатов резолюция о порицании была отвергнута поименным голосованием 95 голосами из III принявших участие в голосовании.

Сравнительно недавно, начиная  с конца 1982 г., Европей ский парламент стал расширять сферу своего воздействия на механизм Сообщества, используя предоставленное право об ращаться в Суд Европейского сообщества с жалобой на не исполнение Советом или Комиссией возложенных на них обязанностей. Это право парламента было подтверждено ре шением Суда Европейского сообщества от 22 мая 1985 г. Суд признал обоснованной жалобу парламента на то, что Совет уклонился от обязанности разработать общую для Сообще ства политику в области транспорта.

Два года спустя, в октябре 1987 г., парламент вновь обратился  в Суд на этот раз с жалобой  на то, что Совет не одобрил в  надлежащий срок проект бюджета Сообщества на 1988 г. Хотя решение суда Сообщества не выходит за рамки осуждения  органа, который не исполняет обязанно стей, возложенных на него договором, сам факт констата ции Судом по инициативе парламента бездеятельности то го или иного органа способствует повышению значения парламента как стимулятора прогрессивного развития Со общества. Наконец, к полномочиям Европейского парла мента относятся также полномочия по рассмотрению пети ций, то есть запросов или жалоб. Они могут направляться любым входящим в Сообщество гражданином индивидуаль но или совместно с другими гражданами. Петиция может быть направлена по любому вопросу. Однако большинство их поступает в Европарламент с жалобами на загрязнение окружающей среды, на нарушение права по получению со циальных пособий, а также других прав. Немалое число петиций связано с жалобами на несовершенство таможен ного законодательства.

Таким образом, можно прийти к выводу, что обращение с петициями  связано с тем, что государства-члены  недоста точно последовательно реализуют нормы права Сообщества. Парламент со своей стороны стремится использовать право петиций для воздействия на государства-члены. Поступив шие в парламент петиции рассматриваются и изучаются комиссией по петициям, которая, как правило, собирает необ ходимую информацию и публикует свой доклад, в котором содержится авторитетное толкование по затронутой пробле ме. Во многих случаях доклады подготавливаются комиссией по петициям совместно с другими компетентными парламен тскими комиссиями.

Число подаваемых петиций  довольно быстро возрастает. Если в 1979—1980 гг. было получено 57 петиций, то спустя четыре года их число почти удвоилось, а еще спустя четыре года увеличилось  уже более чем в 8 раз. В 1987—1988 гг. Европейский парламент получил  уже 484 петиции, в 1988— 1989 гг. их число  достигло почти 700.

Рассмотрев полномочия Европейского парламента, следу ет обратить внимание на то, что формально они менее зна чительны, чем полномочия парламентских учреждений в от дельных государствах. Но, вместе с тем, надо отметить, что Европейский парламент действительно полностью использу ет принадлежащие ему полномочия и оказывает серьезное и всевозрастающее влияние на такие руководящие органы Со общества.

Реальное влияние Европейского парламента на обще ственную жизнь не ограничивается реализацией им ука занных выше полномочий. Может быть, не менее важна роль парламента как выразителя общественного мнения. Сложилась практика принятия парламентом резолюций, содержащих оценку политических и иных ситуаций как внутри Сообщества, так и вне его. Формальным основани ем для принятия таких резолюций является положение Единого европейского акта, обязывающего министров ино странных дел государств-членов учитывать мнение парламента.