Европейское право

 

Можно сказать, что Совету принадлежит “последнее слово” в  отношении так называемых “обязательных  расходов” Сообщества. К обязательным относятся те расходы, которые прямо вытекают из договоров, создавших Сообщество, а также из основанных на них актов. Практически наибольшее значение имеют расходы, связанные с сельским хозяйством, уровень развития которого, если говорить об отдельных отраслях в государствах-членах, далеко не одинаков. В сельскохозяйственной политике Сообщества наибольшее значение имеют цены на сельскохозяйственные продукты, устанавливаемые Советом и выплачиваемые в конечном счете производителям сельхозпродуктов.

 

 Парламенту  же принадлежит  последнее слово в отношении  другой части расходов, а именно  расходов, необязательных для Сообщества. Необязательные расходы предназначены  на проведение общей социальной  политики, исследований окружающей  среды и т.п. Необязательные  расходы составляют около четверти  всего бюджета, в то время  как реализация политики в  области сельского хозяйства  требует около 65% бюджета. Поправки, внесенные  парламентом  в  часть проекта бюджета  и   рассматривающие необязательные  расходы, не могут быть окончательно  отвергнуты Советом. Однако нельзя  сказать, что  парламент   действует совершенно произвольно.  Максимальный уровень необязательных  расходов пересматривается ежегодно  с учетом таких объективных  данных, как эволюция Сообщества  и  изменения бюджетов государств-членов.

 

Начиная с 1986 г. акт об утверждении  бюджета Сообщества подписывается  председателем  парламента . Надо добавить, что Европейский   парламент , начиная с 1970 г., получил право участвовать в обсуждении  и принятии всех финансовых документов  и тем самым законодательствовать в этой сфере наряду с Советом.

 

 Европейский   парламент   и  Совет ЕС совместно формируют  бюджетную комиссию, которая формирует  бюджет ЕС (например в 2006 году  он составил около 113 млрд. ?, в  2009 году — 133,8 млрд. ?)

 

Существенные ограничения  на бюджетную политику налагает так  называемые «Обязательные расходы» (то есть расходы, связанные с совместной аграрной политикой), которые составляют почти 40 % от совокупного  европейского  бюджета.  Полномочия   Парламента  в направлении «Обязательных  расходов», сильно ограничены. Лиссабонский Договор должен ликвидировать разницу  между «Обязательными»  и  «необязательными»  расходами  и  наделить  Европейский   парламент  теми же правами в области  бюджетирования, что и Совет ЕС.

 

Законодательные  функции   и  нормотворческие  полномочия

Законодательные  функции 

 

 Европейский   парламент   делит законодательные  функции   с Советом ЕС, который также  принимает законы (директивы, распоряжения, решения). С момента подписания  договора в Ницце, в большинстве  политических сфер, действует так  называемый принцип совместных  решений (ст. 251 ЕС-Договора), согласно  которому  Европейский   парламент   и  Совет  Европейского  союза  обладают равными  полномочиями ,  и каждый законопроект, представленный Комиссией, должен быть рассмотрен в двух чтениях. Разногласия должны быть разрешены в течение 3-го чтения.

 

В целом эта система  напоминает разделение законодательной  власти в Германии между бундестагом  и  бундесратом. Тем не менее,  Европейский   парламент , в отличие от бундестага, не имеет права инициативы, другими словами он не может вносить свои собственные законопроекты. Это право на общеевропейской политической арене имеет только  Европейская комиссия.  Европейская Конституция,  и Лиссабонский договор не предусматривают расширения инициативных  полномочий  для  парламента , хотя Лиссабонский Договор все же допускает в исключительных случаях ситуацию, когда группа стран-членов Евросоюза вносит на рассмотрение законопроекты.

 

Кроме системы взаимного  законотворчества, существует также  ещё две формы правового регулирования (аграрная политика  и  антимонополистическая  конкуренция), где  парламент  обладает меньшими правами голоса. Это обстоятельство после Договора в Ницце распространяется только на одну политическую сферу, а  после Лиссабонского договора должно  и  вовсе исчезнуть.

 

Применительно к нормотворческим  полномочиям   Европейского   парламента  следует различать  процедуру консультаций, процедуру  согласования, процедуру сотрудничества, а также соучастие в придании силы договорам о вступлении в  Европейское  сообщество  и  соглашениям  об ассоциированном членстве.

 

Процедура консультации

 

Как уже говорилось, право  издания правовых норм принадлежит  не  парламенту , а орга­нам, представляющим правительства государств-членов, то есть совету министров и в известной степени Комиссии  Европейского  сообщества.  Полномочия   парламента  сводятся к праву высказывать свое мнение о проектах решений, принимаемых уполномоченными на то органами. Но не следует недооценивать влияния парламента . Практика показывает, что в тех случаях, когда парламент не соглашается с предложениями законодательного характера, они подвергаются изменениям в направлениях, указанных парламентом .

 

Процедура консультаций с  Европейским   парламентом  обязательна  при принятии правил о свободе  передвижения товаров внутри Сообщества через границы государств-членов, о совместной сельскохозяйственной политике, при издании правовых норм, имеющих целью экономическое   и социальное сближение, проведение совместной политики в области исследований, при выработке норм по охране окружающей среды.

 

Процедура консультации начинается с того, что законно-творческие органы — Совет  и  Комиссия передают в  Европейский   парламент  проекты правовых норм. Проекты рас­сматриваются компетентной парламентской комиссией. Парламентская комиссия докладывает свои соображения парламенту , который принимает так называемую “законода­тельную резолюцию”.  Парламент может согласиться с законопредложением, тогда председатель  парламента  передает в Совет или Комиссию текст предложения в том виде, в каком он одобрен парламентом .

 

 Европейский   парламент   может предложить поправки к  тексту. Они рассматриваются внесшим  законодательный текст органом,  который принимает те из них,  с которыми согласен. Таким образом,  снимается подчас значительная  часть разногласий, возникших  между внесшим текст органом   и   парламентом .  Парламент может также предложить Комиссии взять свое законопредложение обратно, что означает возражение  парламента  против его принятия. Если Комиссия не снимает своего предложения, то  парламент обязан обсудить его в двухмесячный срок. Комиссия обязана информировать парламент о тех мерах, которые приняты в соответствии с заключением парламента .

 

Заключения  парламента  не носят принудительного характера. Совет вправе проводить намеченную им политику  и  принимать соответствующие  решения. Он может учесть, а может  и  не учесть высказанное  парламентом  в его заключении мнение. Но избежать обращения в  парламент  Совет  и  Комиссия не могут. Необходимость  проведения консультаций обеспечивается тем, что если нормотворческие органы не обратились за консультацией в  Европейский   парламент  в  тех случаях, когда они в соответствии с договорами обязательны, то принятый ими акт не имеет силы  и  аннулируется.

 

Процедура согласования

 

Процедура согласования  была выработана в начале 70-х гг., когда полномочия   парламента  были расширены. Отныне было установлено, что делегации парламента  и  Со­вета встречаются в июле каждого года, то есть еще до того, как Совет официально представляет проект бюджета в парламент, и в процессе этой встречи делается попытка снять возможные противоречия между парламентом и Советом. Таким образом, Совет имеет возможность внести проект бюджета Сообщества уже с учетом позиции парламента, по­скольку в состав его делегации, как правило, входят представители основных политических групп. Вторая встреча делегаций парламента  и Совета проводится в конце ноября, то есть в период, когда парламент уже официально высказал свои замечания по бюджету (который, напомним, вырабатывается и представляется Советом), а Совет должен внести поправки в бюджет для представления их в парламент .

 

Процедура согласования была установлена и для облегчения прохождения через  парламент  проектов той категории правовых норм, действие которых будет иметь  определенные финансовые последствия. Естественно, что к этим нормам проявляется  особый интерес и они нередко  вызывают сомнения и возражения по крайней мере части депутатов  парламента . Резолюция Совета 1970 г. обязала Комиссию не ограничиваться представленными в парламент проектами акта, но сопровождать их документом, содержащим анализ последствий их принятия для финансового положения Сообщества. Сам Совет взял на себя обязательство тесно сотрудничать с парламентом во время изучения проектов этих актов, сообщать ему о мотивах их предложения, то есть делать все необходимое для того, чтобы недостаточная информированность парламента  не привела бы к принятию им отрицательного заключения. Процедура согласования была конкре­тизирована в 1975 г. в Совместной декларации  парламента , Совета  и Комиссии.

 

Принятие процедур согласования явилось свидетельством возрастающей роли  Европейского   парламента  в механизме Сообщества. Но  парламент  не удовлетворен отводимой ему ролью. Что же касается Совета, то практика показывает, что он нередко пытается действовать методами давления на  парламент .

 

Процедура сотрудничества

 

Процедура сотрудничества, введенная  Единым  европейским  актом в 1986 г., дает  Европейскому   парламенту  возможность оказывать большее  влияние на принятие правовых норм, относящихся к внутреннему рынку, социальной политике экономической  и  социальной интеграции, исследовательской  деятельности  и  техническому развитию, то есть к тем направлениям деятельности Сообщества, которые не только наиболее существенны для образования  начиная с 1993 г. Европы “без границ”, но  и  которые вызывают наибольший интерес населения Европы.

 

Процедура сотрудничества не ограничила законодательных  полномочий  Совета  и  Комиссии. Но она обязала  их теснее взаимодействовать с  парламентом . Отныне при рассмотрении правовых норм, относящихся к указанным выше областям, в парламенте проводится не одно, а два чтения. В результате первого чтения определяется позиция парламента в отношении внесенных предложений. Если ранее Совет был вправе сразу же принять свое решение, то теперь он должен определить свое отношение к заключению парламента, мотивировав и противопоставив свои аргументы той части заключения парламента, с которой он не согласен, или внести изменения в законодательные предложения. Совет и Комиссия должны представить парламенту всю необходимую ему информацию.

 

Получив возражения Совета (так  называемую “общую позицию”), парламент  приступает ко второму чтению. В  трехмесячный срок он должен принять  решение и либо согласиться с  возражениями Совета, либо внести в  них поправки, либо, наконец, отклонить  проект.

 

Если поправок нет, то Совет  принимает норму в окончательном  виде, определенном в “общей позиции”. Если же парламент предложил внести поправки, то Комиссия может пересмотреть “общую позицию”  и  исправленный вариант представить в Совет. Для одобрения представленного  Комиссией документа достаточно квалифицированного большинства в  Совете, но для того, чтобы Совет  не согласился с предложением Комиссии, необходимо единогласие.

 

Комиссия не может вообще игнорировать поправки, предложенные  парламентом . Не принятые Комиссией поправки вместе с ее заключением передаются в Совет, который мо­жет их принять лишь единогласным решением.

 

О действенности процедуры  сотрудничества свидетельствует тот  факт, что половина поправок, предложенных  Европейским   парламентом  в  первом чтении, принимается Советом. Число принятых Советом поправок, предложенных  парламентом  во втором чтении, составляет приблизительно 25%. Таким образом,  Европейский   парламент  является в известной  мере соучастником создания  европейского  права.

 

К числу положений, расширяющих  роль  Европейского   парламента  в управлении делами Сообщества, особое место принадлежит процедуре  соучастия  парламента  в заключении договоров о принятии новых членов  и соглашений об ассоциированном членстве.

 

Единым  европейским  актом  было установлено, что для вступления в Сообщество нового  европейского  государства необходимо согласие  Европейского   парламента , который принимает решение абсолютным большинством голосов своих членов. В этой связи предусмотрено, что парламент информируется Советом или Комиссией перед началом переговоров о принятии нового члена Сообщества, а также в ходе самих переговоров о принятии нового члена Сообщества, а также в ходе самих переговоров. Эти же правила действуют и в отношении заключения соглашений о придании государствам статуса ассоциированных членов.

 

 Парламент  вправе  рассматривать наиболее значимые  международные соглашения, заключаемые  от имени  Европейского  сообщества. Комиссия  и  Совет также  обязаны ин­формировать  парламент , который высказывает свое мнение по поводу этих соглашений. В отношении иных, не относимых к числу наиболее значимых соглашений о торговле  и сотрудничестве  парламент может просить Совет проконсультировать его, однако он не имеет права давать свои заключения.