Совершенствование управления муниципальной собственностью

- путем реализации мер по изменению организационно-правовой формы действующих муниципальных унитарных предприятий (главным образом реорганизацией их в хозяйствующие общества) и изменения правового режима использования объектов муниципальной собственности в целях последующего предложения потенциальным инвесторам участия в этих обществах;

- путем совершенствования  тарифной политики, направленной  на постепенный переход к полной  оплате стоимости услуг с одновременной  адресной помощью социально уязвимой  части населения;

- путем разработки механизмов передачи объектов муниципальной собственности в концессию, формирования иных договорных отношений с частными инвесторами;

- путем частичной  приватизации в случаях, в порядке  и на условиях, предусмотренных  законодательством и принятых на основе избранной концепции муниципальных правовых актов.

Разработка  инвестиционных программ, направленных на поддержание, модернизацию и развитие объектов муниципальной собственности, - задача органов местного самоуправления, решаемая при участии муниципальных хозяйствующих субъектов - владельцев таких объектов. Составной частью инвестиционной программы является комплекс мероприятий по подготовке инвестиционных проектов к реализации, в соответствии с которыми органы местного самоуправления принимают меры активного поиска источников финансирования объектов муниципальной собственности (частные профильные компании, специализированные инвестиционные компании, банки, бюджетные средства различных уровней, страховые накопительные фонды) и принимают необходимые меры по подготовке объектов к инвестированию.

Организационное направление предполагает совершенствование  организационных форм и методов  управления муниципальной собственностью. Целью данного направления является создание устойчивой, равновесной и  вместе с тем развивающейся системы гарантированного предоставления объектами муниципальной собственности качественных социальных услуг. Одним из ключевых мероприятий данного направления является демонополизация социальных услуг, предоставляемых объектами муниципальной собственности, и создание конкурентной среды в этой отрасли муниципального хозяйства. Проблемой современного развития муниципальной собственности является тот факт, что для решения социальных задач органы местного самоуправления используют муниципальные предприятия без объявления конкурса, без оформления договора муниципального заказа, что не стимулирует их к повышению качества предоставляемых услуг.

Нельзя не согласиться  с позицией ряда исследователей, в том числе д-ра Э. Маркварта, полагающих, что особая значимость данного мероприятия для муниципальных образований заключается в сохранении и поддержке до настоящего времени в сфере муниципальных услуг негативной ситуации, сложившейся в период существования централизованной плановой экономики и представляющей собой практически повсеместную централизацию подавляющего большинства объектов муниципальной собственности, предназначенных для предоставления социальных услуг, и монополизацию рынков соответствующих услуг. При этом речь идет не только о тех сферах, которые возможно отнести к естественно-монопольным с учетом особенностей процессов предоставления услуги, но и к искусственно монополизированным первично государством, в дальнейшем органами местного самоуправления.

Демонополизация и развитие конкуренции в решении социальных задач возможны при соблюдении следующих обязательных условий:

- открытие рынков  для хозяйствующих субъектов  независимо от формы собственности  и места регистрации и активное  привлечение альтернативных поставщиков  социальных услуг;

- нормативное регулирование стоимости монопольных услуг, позволяющее прогнозировать перспективы изменения тарифов;

- финансовое  планирование работ и услуг,  оплачиваемых из средств бюджета,  неукоснительное исполнение органами  местного самоуправления договорных  обязательств;

- максимально  возможная доля оплаты услуг  (из числа оплачиваемых потребителями)  населением самостоятельно при  адресном субсидировании малоимущего  населения.

Демонополизация достигается, как правило, следующими способами:

1) путем проведения  конкурсов на:

- разовую либо  периодическую поставку социальных  услуг в рамках социального  заказа;

- разовое выполнение  ремонтных (благоустроительных) работ  как в рамках муниципального  заказа, так и в рамках совместного  финансирования услуг за счет  потребителей и местного бюджета;

- текущее обслуживание (на срок не менее года) объектов  муниципальной собственности, предназначенных  для оказания социальных услуг,  концессионных договоров, договоров  доверительного управления и  других гражданско-правовых договоров;

2) путем разукрупнения  отдельных муниципальных хозяйствующих  субъектов, выделения и приватизации  структурных подразделений таких  предприятий, готовых самостоятельно  оказывать те или иные муниципальные  услуги;

3) путем создания  условий для появления на рынках муниципальных услуг альтернативных поставщиков услуг, в том числе:

- создания позитивного  предпринимательского климата, снижения  бюрократических барьеров регистрации  и деятельности хозяйствующих  субъектов;

- приоритетной  поддержки потенциальных предпринимателей в сфере предоставления муниципальных услуг, в т.ч. мер информационной, обучающей, имущественной и финансовой поддержи;

- создания условий  для возникновения и деятельности  частных социальных некоммерческих организаций [36, с.42].

Особое место  в социальной сфере деятельности органов местного самоуправления занимают фонды. Деятельность данных общественных объединений регулируется на данный момент Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ (в ред. от 02.02.2006 N 19-ФЗ) "О некоммерческих организациях", а также Федеральным законом от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" и Федеральным законом от 11 августа 1995 г. N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях". Однако в целях правового регулирования взаимоотношений муниципальных образований и фондов вышеуказанных актов недостаточно. В целях совершенствования законодательства в сфере процесса управления муниципальной собственностью необходима модернизация всей совокупности форм и методов регулирования, управления и контроля органов местного самоуправления за деятельностью хозяйствующих субъектов, находящихся в муниципальной собственности.

Важнейшей проблемой  развития местного самоуправления является отсутствие надлежащих механизмов взаимодействия федеральных, региональных и местных органов власти, что приводит к установлению малоэффективных и юридически небезупречных отношений, не позволяет своевременно решать острейшие социально-экономические проблемы. В организации конструктивного взаимодействия разноуровневых органов власти более детальной проработки заслуживает проблема государственного регулирования согласования и взаимного учета интересов центральных и региональных структур управления.

Среди наиболее часто встречающихся нарушений  законодательства о местном самоуправлении необходимо отметить стремление региональных властей регулировать решение тех вопросов, которые не находятся в их ведении. Объективными причинами подобных недостатков, на наш взгляд, являются следующие: во-первых, опыт существования местного самоуправления в нашей стране носит непродолжительный характер; во-вторых, отсутствуют необходимые условия для правового регулирования экономических отношений на уровне местного самоуправления, т.к. создание системы органов представительной и исполнительной власти местного самоуправления не завершено; в-третьих, часто характер и содержание устанавливаемых норм противоречит интересам муниципального образования, ограничивая их самостоятельность.

Современный этап начинает свой отсчет с принятия и  практической реализации Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". Главными задачами данного этапа являются: ликвидация сложившейся деформации механизма взаимодействия и всей системы управления и их модернизация.

Совершенствование механизмов взаимодействия федеральных, региональных и местных органов  власти является важной составной частью решения более общей проблемы - воссоздания сильного и эффективного Российского государства.

Одной из наиболее острых проблем местного самоуправления в Российской Федерации является проблема несоответствия полномочий органов  местного самоуправления имеющимся  в их распоряжении материальным ресурсам. Экономическая база большинства муниципальных образований недостаточна для осуществления функций местного самоуправления. Наличие определенного материального дефицита для решения экономических и социальных задач является причиной возникновения противоречий между органами власти разных уровней, разрешение которых должно находиться в плоскости разработки регламентов взаимодействия наделенных властными полномочиями органов.

Новая редакция Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", пытаясь решить данную проблему, предусматривает изменение круга полномочий местного самоуправления путем передачи решения отдельных вопросов на другие уровни публичной власти. Исходя из положения о том, что каждый уровень публичной власти должен иметь собственность, которая необходима для реализации возложенных на него Конституцией РФ и федеральным законодательством полномочий, данные Законы предполагают перераспределение имущества между различными уровнями публичной власти и вносят изменения в состав и порядок формирования государственной и муниципальной собственности.

Однако в  принятых Законах не урегулирована  часть вопросов, которые обеспечивают системную реализацию новых принципов  реформы местного самоуправления.

Во-первых, в связи с установлением двухтиповой системы местного самоуправления в законодательные акты Российской Федерации необходимо внести изменения и дополнения, предусматривающие критерии и механизмы разграничения объектов между различными уровнями публичной власти. Заданный формальный механизм не разрешен с принятием Федерального закона от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ.

Полагаем, что, исходя из новых принципов формирования публичной собственности, к государственной  или муниципальной собственности  следует отнести имущество, которое:

- необходимо  для осуществления полномочий  органов государственной власти, органов местного самоуправления, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными  законами, федеральными законами;

- необходимо  для осуществления деятельности государственных и муниципальных учреждений, казенных предприятий, предприятий стратегического назначения по перечню, определяемому Президентом РФ;

- имущество,  приватизация которого запрещена.

Остальное имущество  должно быть отчуждено из государственной или муниципальной собственности в порядке, установленном законодательством о приватизации, либо в процессе реорганизации государственных и муниципальных предприятий и учреждений. Следовательно, при формировании государственной и муниципальной собственности необходимо учитывать следующие принципы:

1) в государственной  и муниципальной собственности  не может находиться имущество,  которое не может использоваться  для публичных нужд;

2) имущество,  находящееся в государственной  и муниципальной собственности, не является источником извлечения прибыли.

Во-вторых, необходимо разработать порядок передачи и  приема имущества, подлежащего передаче при перераспределении публичных  полномочий, и решить вопрос о том, как при этом должны строиться  правоотношения между различными уровнями власти.

В целях законодательного решения данных вопросов полагаем необходимым  принятие закона, который регулировал  бы особенности приобретения и осуществления  права государственной и муниципальной  собственности, название которого, на наш взгляд, следует из содержания п. 2 ст. 212 Гражданского кодекса РФ. В настоящее время статьей 31 Федерального закона от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ установлен порядок передачи объектов муниципальной собственности в федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации в целях перераспределения собственности на различные уровни публичной власти и бюджетной обеспеченности. Вместе с тем реализация положений п. 3 ч. 8 ст. 85 Федерального закона от 6 октября 2003 N 131-ФЗ в части передачи объектов собственности по установленному порядку затруднительна в силу:

- отсутствия  постановления Правительства РФ, определяющего перечень документов, необходимых для принятия решения  о передаче имущества;