Совершенствование управления муниципальной собственностью

В существующей ситуации основным направлением совершенствования организации арендных отношений будет более полное использование рыночных принципов сдачи имущества в аренду. Муниципальное имущество должно сдаваться в аренду на конкурсной основе, причем отбор арендатора должен определяться максимальной величиной предложенной арендатором арендной платы за 1 кв. м. Этот подход обеспечивает дифференциацию арендной платы за недвижимость по качеству арендуемого имущества и его территориального положения. Исключается лоббирование интересов отдельных предпринимателей.

Тем самым, мы определили основные направления повышения  эффективности использования муниципального имущества. Однако многие проблемы формирования механизма эффективного управления муниципальным имуществом остаются неразработанными теоретически и методологически. Это определяется, прежде всего, сложным характером взаимодействия социальных и экономических интересов собственников и менеджеров. Для муниципальной собственности, независимо от ее назначения, необходимы специальные показатели, которые позволяли бы сделать вывод об эффективности его использования и степени реализации органами управления интересов населения региона.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. Совершенствование  управления муниципальной собственностью (на примере  г.о. Самара)

 

3.1. Совершенствование правового регулирования процесса управления муниципальной собственностью

 

Целью экономического направления повышения эффективности  управления муниципальной собственностью является обеспечение решения вопросов местного значения за счет собственных финансовых ресурсов муниципального образования. Понятие "эффективность" применительно к процессу управления муниципальной собственностью предполагает соответствие деятельности органов местного самоуправления потребностям, запросам и ресурсам местного сообщества. Наиболее оптимальным критерием оценки эффективности деятельности муниципального образования по вопросам управления муниципальной собственностью является соотношение результатов и затрат. При этом оценку эффективности управления муниципальной собственностью целесообразно осуществлять по следующим критериям:

- натурально-вещественный - функционирование оценивается  по уровню качества, количеству  и специфике социальных услуг,  оказываемых жителям муниципального образования;

- стоимостной  - в соответствии с которым  объем финансовых затрат, в том  числе внебюджетных инвестиций, и предоставленные услуги принимаются  за единицу полученного полезного  результата.

Совершенствование законодательства в сфере управления муниципальной собственностью осуществляется в рамках более широкого процесса совершенствования и развития экономических основ местного самоуправления, целью которого является эффективность решения вопросов местного значения, отнесенных к компетенции органов местного самоуправления.

В составе муниципального имущества важное место занимают основные средства муниципальных предприятий  и учреждений. Поэтому одним из методов повышения эффективности  муниципальной собственности муниципальных образований является реформирование процесса управления имуществом, закрепленным за этими субъектами на праве хозяйственного ведения и оперативного управления.

С учетом реализации принципа "управления результатами" с экономической, управленческой и  правовой точек зрения прослеживается несостоятельность такой организационно-правовой формы, как унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения. В этой связи принципиально правильным решением представляется построение деятельности органов местного самоуправления по следующим направлениям:

- ограничение  создания унитарных предприятий,  основанных на праве хозяйственного  ведения;

- снижение расходов  бюджетов муниципальных образований  на содержание унитарных предприятий.

Необходимость ограничения применения такой организационно-правовой формы, как муниципальные унитарные предприятия, в сферах деятельности, отнесенных к ведению муниципальных образований, отмечена также отдельными исследователями, в частности Л.И. Прониной [46, с.13].

Важнейшим направлением повышения экономической эффективности деятельности органов местного самоуправления является более широкое использование различных организационно-правовых форм ведения муниципального хозяйства. Причем выбор той или иной организационно-правовой формы ведения муниципального хозяйства определяется целями создания, особенностями предмета, задачами, объемом и иными условиями деятельности предприятий, а также формами и способами управления муниципальным имуществом, переданным им.

Так, при создании коммерческих организаций, назначение которых состоит собственно в предпринимательской деятельности в целях извлечения прибыли, предпочтение следует отдавать такой форме, как хозяйственные общества. Возникновение хозяйственных обществ предлагается осуществлять путем реорганизации муниципальных унитарных предприятий. При этом может использоваться как собственно изменение организационной формы муниципальных предприятий - преобразование их в хозяйственные общества, так и ликвидация муниципальных унитарных предприятий и создание на базе их имущественных комплексов новых хозяйственных обществ. Реорганизация муниципальных унитарных предприятий в хозяйственные общества, полагаем, позволит в первую очередь обеспечить эффективную работу предприятий жилищно-коммунального хозяйства, улучшить управление жилищным фондом и объектами инфраструктуры жилищно-коммунального хозяйства, обеспечить равные права для всех участников рынка.

При создании субъектов  хозяйствования преимущество следует  отдавать хозяйственным обществам  в силу следующих особенностей:

- возможность  привлечения стороннего капитала  на предприятие за счет продажи  долей (пакетов акций);

- ограниченность  ответственности муниципального  образования по долгам хозяйственного  общества размером вклада в  уставный капитал;

- наличие коллегиальных органов управления и контроля деятельности предприятия с участием учредителя (собственника);

- возможность  повышения заинтересованности сотрудников  в прибыльности предприятия через  соответствующую систему оплаты  труда;

- реализация  финансовых взаимоотношений муниципального образования с хозяйственными обществами в форме оплаты работ и услуг в рамках договора на основе муниципального заказа.

По вопросу  допустимости создания хозяйственных  обществ муниципальными образованиями  и органами местного самоуправления долгое время велись дискуссии. Часть 1 статьи 68 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" содержит положение о том, что представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью [13, ст.68]. Вместе с тем Гражданский кодекс РФ, Федеральные законы "Об акционерных обществах" и "Об обществах с ограниченной ответственностью" содержат нормы, согласно которым органы местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных обществ [2, ст.66]. Исключение составляют случаи, прямо урегулированные специальными законами, к числу которых относится новая редакция Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", устанавливающая право органов местного самоуправления на участие в хозяйственных обществах. Таким образом, нормы новой редакции Закона нейтрализуют запрет Гражданского кодекса РФ, что свидетельствует о необходимости внесения в него соответствующих изменений и дополнений.

В то же время, как  представляется, в соответствии с  Гражданским кодексом РФ учредителями хозяйственных обществ выступают не органы местного самоуправления, а именно муниципальные образования, которые и являются собственниками имущества и прав, создаваемых хозяйственных обществ. Однако, в силу того что нормы новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [13,с.41] наделяют представительный орган местного самоуправления, местную администрацию, а также иные органы местного самоуправления правами юридических лиц, в настоящее время существует опасность, что учредителями ЗАО и ООО будут выступать органы местного самоуправления, которые, в свою очередь, являются лишь муниципальными учреждениями с точки зрения гражданского законодательства, не обладающими собственной правосубъектностью.

Необходимо  обозначить негативные последствия  признания учредителями множества  юридических лиц - органов местного самоуправления (муниципальных учреждений), которые состоят в следующем:

- учреждения  создаются собственником имущества (в данном случае муниципальным образованием), однако, в силу того, что от его имени действуют органы местного самоуправления, которые, в свою очередь, являются юридическими лицами - муниципальными учреждениями, получается ситуация, при которой одно учреждение должно создавать другое муниципальное учреждение. Данный факт не соответствует требованиям гражданского законодательства;

- муниципальное  учреждение обладает имуществом  исключительно на праве оперативного  управления, т.е. ограничено во  многих правах, в том числе в праве распоряжения. Соответственно, органы местного самоуправления не вправе самостоятельно распоряжаться имуществом, и следовательно, в соответствии с Гражданским кодексом РФ, органы местного самоуправления не вправе распоряжаться средствами местного бюджета, принимать решения о приватизации и т.д.;

- поскольку  речь идет о самостоятельных  юридических лицах, то в соответствии  с гражданским правом они несут  самостоятельную ответственность,  в том числе по долгам, что  означает возможность заявления требований о признании несостоятельности (банкротства) учреждения. Соответственно, таким образом, можно ставить вопрос о прекращении (роспуске, упразднении) органов местного самоуправления;

- наличие большого  количества самостоятельных юридических  лиц, особенно в крупных муниципальных образованиях, чревато утратой единой позиции муниципального образования в гражданском обороте (в том числе при создании муниципальных хозяйствующих субъектов, заключении сделок и т.п.), что в последующем может привести к отсутствию должного учета имущества, долгов, договорных отношений и др.

Следовательно, на наш взгляд, необходимо внести ряд  изменений и дополнений в Гражданский  кодекс РФ в соответствии с конструкциями  новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" в части определения особого статуса учреждений публичной власти и специфики правосубъектности их структурных подразделений. Для регулирования отношений между муниципальными образованиями и создаваемыми ими в результате предпринимательской деятельности хозяйствующими субъектами согласно новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" характерна некоторая непоследовательность. Данные нормы касаются только унитарных предприятий и учреждений и являются неполными. Управление хозяйственными обществами, создаваемыми муниципальными образованиями, в настоящее время регулируется Федеральными законами "Об акционерных обществах" и "Об обществах с ограниченной ответственностью", а взаимоотношения между собственниками (учредителями) и унитарными предприятиями - Федеральным законом "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях". Данный факт свидетельствует о необходимости проведения еще одного из мероприятий правового направления по повышению эффективности управления муниципальной собственностью в части внесения изменений и дополнений в федеральное законодательство, регламентирующее участие органов местного самоуправления в хозяйствующих субъектах.

Важной составляющей процесса совершенствования управления муниципальной собственностью является привлечение альтернативных источников финансирования.

Принципы финансирования, действовавшие в течение десятилетий (например, коммунальные услуги предоставлялись  потребителям по ценам, в десятки  раз ниже себестоимости их производства, а финансирование осуществлялось из централизованных источников по остаточному принципу), привели к тому, что техническое состояние объектов муниципальной собственности большинства муниципальных образований в России может быть оценено как морально и физически устаревшее. Серьезная техническая модернизация объектов муниципальной собственности является жизненно необходимой и приоритетной задачей развития муниципального хозяйства, реализация которой возможна исключительно при условии привлечения определенных инвестиций. Решение проблем управления объектами муниципальной собственности только в рамках ограниченных финансовых, организационных и технических возможностей муниципальных образований и муниципальных хозяйствующих субъектов, на наш взгляд, не представляется возможным. Для этого следует, во-первых, расширить права учреждений по деятельности, приносящей доходы; во-вторых, в соответствии со статьей 69 Федерального закона от 6 октября 2003 N 131-ФЗ допустить возможность реорганизации их части в автономные некоммерческие организации, обеспечив действенный контроль за использованием имущества местным сообществом через наблюдательные советы. Предложенный механизм позволит реализовать заявленные концепцию "управления результатами" и модель "бюджетирования, ориентированного на результаты". Иным способом решения задач в сфере управления и контроля за автономными некоммерческими организациями могло бы стать формирование наблюдательных советов во всех автономных некоммерческих организациях, создаваемых в процессе реорганизации учреждений. В составы наблюдательных советов предлагается включить как представителей органов местного самоуправления, в том числе и депутатов, так и независимых специалистов, представителей общественности, представителей профессионального сообщества соотносительно сфере деятельности соответствующей организации (здравоохранение, образование, социальная защита), инвесторов, общественных организаций. Однако до настоящего времени отсутствует отдельный закон, регулирующий деятельность автономных некоммерческих организаций (равно как и создание муниципальными образованиями автономных некоммерческих организаций по решению вопросов местного значения и развитию системы социальной защиты).

В целях повышения  инвестиционной привлекательности  объектов муниципальной собственности целесообразным представляется организация взаимодействия муниципального и частного секторов в определенном диапазоне вариантов. Для реализации заявленных целей необходима разработка стратегического и организационного направлений. Стратегическим направлением деятельности по привлечению инвестиций в муниципальную собственность является создание надлежащих условий для притока частного капитала в эту сферу муниципального хозяйства, а также активный поиск частных инвесторов и концессионеров. Постепенный переход к финансированию вложений в муниципальную собственность в основном за счет частных инвесторов, обладающих не только финансовым капиталом, но и инновационным ресурсом в предоставлении соответствующих услуг, представляется перспективным, поскольку подобные инвесторы одновременно с проблемой капитала также решают проблему менеджмента. Преимуществами инвестирования в муниципальную собственность является высокая степень устойчивости и прогнозируемость спроса, а также технологический монополизм в сфере услуг. Для успешного внедрения органам местного самоуправления, полагаем, необходимо создать определенные предпосылки для инвестирования в объекты муниципальной собственности, чего можно достигнуть следующими способами: