Совершенствование управления муниципальной собственностью

Обоснование арендной платы, сдаваемых нежилых помещений, стало актуальной задачей для Департамента экономики г. Самары и Департамента управления имуществом г. Самары.

Как показал опыт, сложным  остаётся вопрос об управлении муниципальными унитарными предприятиями. Контроль над их работой ведут Департамент экономики г. Самары, и соответствующие отраслевые департаменты администрации города. Ежегодные аудиторские проверки показали, что управление муниципальной собственностью на этих объектах ведется далеко не всегда в интересах города.

Таблица 2.3

Динамика доходов от приватизации и сдачу в аренду муниципальной собственности, млн. руб.

Руководство этими объектами  муниципальной собственности фактически перестало думать о собственнике имущества. Имеют место случаи сдачи  в субаренду арендуемых помещений  без согласования с собственником. Заработная плата повышается при падении производительности труда и объёмов производства услуг и продукции в натуральном выражении. Получаемая прибыль проедается, фонды развития не формируются. Проведённый анализ хозяйственной деятельности муниципальных унитарных предприятий показал, что в среднем по городу их балансовая прибыль на треть уменьшалась налоговыми отчислениями, а две трети уходило на потребление. Балансовые комиссии по рассмотрению хозяйственной деятельности муниципальных унитарных предприятий выявили, что прибыльных предприятий только 28% от общего числа предприятий, получаемая ими прибыль в 5 раз меньше убытков, которые приносят 72% остальных. Заметим, что от эффективности работы муниципальных предприятий и учреждений напрямую зависит эффективность местной власти в городе [69].

Разумеется, такое положение  характерно не только для г.о. Самара, оно имеет место и в других городах, а также в сфере управления государственной собственностью, как в субъектах федерации, так и на уровне государства в целом. Это связано с отсутствием хорошего механизма управления на разных уровнях, точного разграничения полномочий и эффективности взаимодействия между управленческими структурами разных уровней, четкой идентификации объектов собственности и правовой несогласованностью интересов субъектов собственности.

Одной из наиболее сложных  проблем, которые решают органы муниципального управления, является земельная проблема. Собственность на землю является экономической основой местного самоуправления. Рыночные цены на городские земли постоянно растут, даже если не делается никаких затрат на благоустройство. Сохранение собственности на землю в городах, а также целостность земельной политики на муниципальном уровне являются основой для формирования бездефицитного бюджета города за счет совершенствования земельных платежей.

На земельном рынке  г.о. Самара одним из наиболее важных событий стало принятие решения Самарского городского Совета депутатов от 16 сентября 2003 г. N 349 "Правил землепользования и застройки г. Самары" (на сегодняшний день находится в стадии доработки). Этот документ должен определять принципы регулирования землепользования и застройки на территории г. Самары, а также общие принципы уплаты земельных платежей, арендной платы за землю и приватизации.

В настоящее время мы становимся свидетелями становления российского федерализма и местного самоуправления. Эти политические процессы, прежде всего, связаны с экономическими интересами, поэтому естественным является рост значимости проблем совершенствования организационно-экономического механизма развития регионов и территорий.

Основой стабильной работы данного механизма управления являются успешная реализация нескольких направлений  проводимой внутренней политике государства. Первое направление заключается  в «снижение степени влияния традиционных и по-прежнему широко используемых инструментов регионального управления (распределение трансфертов между регионами, выравнивание социально-экономического развития, государственные капитальными вложениями в приоритетные территории и производства). Снижение степени влияния на социально-экономическое положение регионов этих инструментов государственной региональной политики определяется главным образом относительным снижением объема направляемых на эти цели ресурсов».

Второе направление реализуется «посредством передачи регионам все больших Федеративных полномочий по социально-экономическому регулированию регионов, хотя эти полномочия не всегда обеспечиваются финансовыми ресурсами. Система институтов, обеспечивающих региональное развитие, во все большей степени ориентируется на субъекты Федерации, но не на центральные органы». Третье направление основывается на эволюции структуры собственности. «Многообразие и равноправие различных форм собственности, защищенных правовыми нормами, являются одним из главных принципов функционирования рыночной экономики. При этом государственная собственность субъектов Федерации и муниципальная собственность служат одним из ключевых элементов управления экономикой. Значительный рост частной собственности объективно снижает управляющую роль центра в экономическом процессе и повышает роль региональных и местных органов».

Единственным верным решением в данной ситуации является более эффективное использование  местными органами власти уже имеющихся  у них мощных экономических рычагов управления: имущества и денежных средств. Наличие данного вида собственности повышает уровень управляемости территориями, позволяет усилить социальную направленность экономики регионов, поддержать ее стабильность, обеспечивает благоприятные условия для работы частного сектора. Это определяет приоритетность отношений собственности среди объектов муниципального регулирования в регионе. А поскольку усиление роли и значимости регионального регулирования является закономерностью настоящего этапа развития страны, постольку проблемы совершенствования управления муниципальным недвижимым имуществом регионов актуальны для всех регионов России, в том числе и для г. Самары.

Эффективность использования  государственного и муниципального имущества Самарской области, оцененная по фактическим поступлениям в бюджет, как и страны в целом, остается средней. Исполнение областного бюджета по доходам, связанным с использованием государственной собственности в 2007 г. показало, что сумма всех доходов консолидированного бюджета области от использования государственной и муниципальной собственности составила 567569 тыс. руб., в т. ч. областного 244223 тыс. руб., муниципального 323346 тыс. руб. (в том числе по г. Самара 244211 тыс. руб.) [69].

Поступления в областной бюджет от использования государственного и муниципального имущества составили:

- дивиденды по акциям - 432 тыс. руб.;

- доходы от аренды имущества - 207114 тыс. руб. [69]

В результате деятельности чиновников администрации г. Самары были выявлены следующие причины низкой эффективности использования муниципальной собственности.

Принятие постановления Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» привело к недостаточно продуманному формированию государственной собственности регионов РФ и муниципальных образований. Не способность имущества находящегося в распоряжении региональных органов обеспечивать возможность комплексного решения вопросов развития социальной базы, явилась результатом поспешно проведенной приватизация в начале 90-х годов. Потеряв всеобъемлемость, государственная собственность фактически стала инструментом для достижения личных целей государственной бюрократии, в руках которой она фактически находится, а не для удовлетворения социально-экономических потребностей населения. Да и влияние политических соображений на принимаемые решения, существенно снизило эффективность управления собственностью. Ощущение краткосрочности пребывания у власти толкает чиновников на принятие краткосрочных решений. Желание продемонстрировать общественности немедленные результаты порождает пренебрежительное отношение к постепенным, не очевидным результатам роста эффективности, которые нельзя продемонстрировать и использовать в политических целях. Это привело к снижению значимости роста эффективности, низведение его до уровня второстепенных проблем.

Отличия стратегических целей управления собственностью регионов от социальных целей управления госсобственностью  Федерации породили конфликт предпринимательских  и общественных интересов. Так как механизм реализации общественных целей региона в отношении имущества (пакетов акций), находящихся в составе частных предприятий (предприятий со смешанной формой собственности), не сформирован, то затруднено и формирование системы мер по совершенствованию управления этого вида муниципальной собственности.

Отсутствие должной  нормативно-правовой базы, а также  «временной разрыв» в сфере управления и использования муниципальной  собственности приводит к снижению эффективности управления. Так дефицит  крупных инвестиционных проектов, способных существенно повысить эффективность муниципальной собственности, в связи с дефицитностью бюджетов и отсутствием заинтересованности менеджмента в долгосрочных рисковых проектах, будет продолжаться до появления нормативно-правового акта регулирующего стратегии управления и критерий оценки эффективности управления и использования муниципальной собственностью. Причем выработка стратегии управления и разработка критериев оценки эффективности управления и использования государственной и муниципальной собственностью были предусмотрены в основных направлениях реформирования региональных финансов в качестве важнейшей задачи совершенствования управления государственной и муниципальной собственностью ещё в середине 2006 г.

До сих пор нет единого законодательного акта, в котором управление недвижимостью рассматривалось бы как целостная система по отношению к единому объекту, без разграничения управления землей, жилыми и нежилыми помещениями.

Межбюджетные отношения  таковы, что бюджеты большинства субъектов федерации зависят от субсидий и субвенций федерации, а муниципальные бюджеты - от бюджетов субъектов Федерации. Это не только препятствует комплексному и эффективному решению социальных задач территорий, но снижает уровень ответственности региональных и местных органов за их решение. Острота этой проблемы несомненно возрастет в процессе реализации закона о совершенствовании местного самоуправления.

Отсутствие реальной ответственности за действие или  за бездействие является горькой  правдой современной системы управления муниципальным имуществом. Стремясь избежать риска и дополнительной ответственности, чиновники сохраняют сложившийся порядок управления и отказываются от всяких инноваций, за неимением стимулов. Да и недостаточный уровень квалификации менеджеров-управленцев муниципальным имуществом приводит зачастую к неверным управленческим решениям. Множественность и отсутствие стабильности властных структур, бюрократизация управления собственностью способствуют формированию дополнительного количества органов управления с пересекающимися функциями. Все это снижает ответственность за принимаемые решения и их исполнение, приводит к росту упущенных возможностей, снижает не только эффективность использования муниципальной собственности, но и всей экономики.

Принятая Правительством Российской Федерации в 1993 году концепция  управления государственным имуществом и приватизации определила основные направления совершенствования  управления государственной собственностью России. Целью реформы управления собственностью регионов и территорий стало повышение конкурентоспособности и финансовой устойчивости государственных (муниципальных) коммерческих предприятий, увеличение бюджетных доходов и четкое разграничении федеральной, региональной (государственной) и муниципальной собственности. Основными направлениями реформы признаны [54, c. 21]:

- приватизация части государственных предприятий и пакетов акций, принадлежащих государству;

- преобразование полностью государственных предприятий в казенные или в АО со 100 процентным участием государства;

- совершенствование арендных отношений;

- передача госимущества в доверительное управление;

- концессия.

Анализ способов повышения  эффективности прямого управления государственным коммерческим имуществом показал, что государственный сектор коммерческого имущества г. Самары непрерывно сокращается. Причем сокращение происходит не только по количеству предприятий, но и по их производственному потенциалу. Оставшиеся в государственной собственности унитарные предприятия также имеют четко выраженную тенденцию к сокращению количества предприятий и их объемов производства. Так, за 5 лет (2002-2007 гг.) количество ОГУП сократилось почти в два раза, а их выручка сократилась на 87 %. Соответственно сократилась и прибыль этих предприятий. [70]

Кроме того, продолжается процесс передачи в муниципальную  собственность части федеральной  и государственной собственности. Так, в муниципальную собственность г. Самары в 2009 - 2010 гг. были переданы 83 объекта жилищно-коммунального хозяйства.

Доходы от использования  муниципального коммерческого имущества  города достаточно стабильно растут. Основная их доля - это аренда имущества  и земли, субаренда и плата  за совместное использование муниципального имущества. Поступления в муниципальные  бюджеты от сдачи в аренду муниципального нежилого фонда в г. Самаре в 2007, 2008, 2009 и 2010 гг. составили соответственно 30,6, 39,3, 42,3 и 75 млн. руб. (рис.4). [70]

Рисунок 4 Динамика доходов от сдачи в аренду муниципальной собственности, млн. руб.

Следует отметить, что  рост поступлений от аренды муниципального имущества был достигнут не в  результате увеличения предлагаемых площадей (наблюдалось значительное сокращением  количества арендуемых нежилых площадей), а в результате увеличения ставок арендной платы.