Сущность российского местного самоуправления

 

В обоих определениях местное самоуправление наделяется качеством самостоятельной и  под свою ответственность активности (решения вопросов местного самоуправления, деятельности по решению вопросов местного самоуправления). Оба Закона вслед  за Конституцией говорят о признании  и гарантировании местного самоуправления. Кратко раскроем все эти качества. Исходное определение местного самоуправления уточняется в его содержательной, пространственной, субъектной составляющих. Для этого законодатель раскрывает смысл таких категорий, как "вопросы  местного значения", "муниципальное  образование", "органы местного самоуправления", "должностное лицо местного самоуправления" и др.

 

Самостоятельная и под свою ответственность активность. Самостоятельная активность - осуществляемая людьми по своей воле и в своем  интересе. По В. Далю самостоятельный - это стоящий или сущий сам  по себе, независимо от других, от чего-то другого. Однако В.И. Даль добавляет, что  самостоятельный человек тот, у  кого свои твердые убеждения, в ком нет шаткости. Получается, что как самостоятельную мы должны оценивать ту деятельность людей, которая не только осуществляется по их воле и в их интересах, но еще и покоится на их твердых убеждениях, на осознании ими своих действительных, а не мнимых интересов. Выходит, что самостояние не дается законом или по одному желанию - до него надо еще дорасти.

 

 

3. Местное самоуправление как основа конституционного строя.

 

 

Местное самоуправление согласно Европейской Хартии о местном  самоуправлении составляет одну из основ  любого демократического строя. "Принцип  местного самоуправления, - гласит статья 2 Хартии, - должен быть признан в  законодательстве страны, и, по возможности, в конституции страны"

Местное самоуправление как одна из основ конституционного строя представляет собой основополагающий принцип организации и осуществления  власти в обществе и государстве, который наряду с другими конституционными принципами определяет систему демократического управления в нашей стране.

Народовластие в РФ осуществляется не только через  государственные органы, но и через  органы местного самоуправления. Как  отмечается в ст. 3 Конституции РФ, «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной  власти и органы местного самоуправления».

Конституционные основы. В главе 1 Конституции «Основы  конституционного строя» одна из статей (ст. 12) специально посвящена местному самоуправлению, его фундаментальным  конституционным основам. В ней  говорится, что в РФ признается и  гарантируется местное самоуправление, которое самостоятельно в пределах своих полномочий, а его органы не входят в систему органов государственной  власти. Более подробно и широко конституционные основы местного самоуправления в РФ закрепляются в четырех статьях (ст. 130—133) специальной гл. 8 Конституции  РФ «Местное самоуправление», а также  в ряде других статей Конституции РФ. В ст. 130, например, по сути дела, определяется основное содержание местного самоуправления и пути его реализации. В ней говорится, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью и осуществляется путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

 

В развитие конституционных основ местного самоуправления в РФ в августе 1995 г. был принят основополагающий по данному  вопросу Федеральный закон «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации».* В нем прежде всего  дается характеристика муниципального образования как территориальной  единицы, в рамках которой реализуются  права граждан на местное самоуправление. Согласно указанному закону, это —  «городское, сельское поселение, несколько  поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным  законом, в пределах, которых осуществляется местное самоуправление, имеются  муниципальная собственность, местный  бюджет и выборные органы местного самоуправления» (ст. 1). Само местное  самоуправление определяется как признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность  деятельность населения по решению  непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных  традиций.

 

Очень важное значение имеет и то, что закон  дает как общее, принципиальное, так  и весьма конкретное представление  о том, что такое «вопросы местного значения». В общем плане —  это «вопросы непосредственного  обеспечения жизнедеятельности  населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации». В более конкретном плане — это три десятка вопросов, характеризующих различные направления деятельности местного самоуправления и его органов, среди которых: принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением; владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; местные финансы, формирование, утверждение и использование местного бюджета, установление местных налогов и сборов; решение других финансовых вопросов местного значения; комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования; содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения; охрана общественного порядка; муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения; создание условий для жилищного и социально-культурного строительства; контроль за использованием земель; благоустройство и озеленение территории; организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечение населения услугами связи; создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания, для деятельности учреждений культуры, средств массовой информации, организации зрелищных мероприятий, развития физической культуры и спорта; сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности и др.

 

 

Говоря обобщенно, конституционный статус местного самоуправления в РФ сводится к следующим основным положениям:

 

а) местное  самоуправление — одна из фундаментальных  основ конституционного строя РФ как демократического государства (ст. 3 и 12);

 

б) местное  самоуправление в пределах своих  полномочий самостоятельно (ст. 12 и 130);

 

в) местное  самоуправление обеспечивает децентрализацию  власти и управления, направленную на лучшее обеспечение интересов  населения мест с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 12, 130);

 

г) местное  самоуправление — один из важнейших  путей реализации конституционного права граждан РФ на участие в  управлении страной, благодаря которому они получают возможность самостоятельно в пределах своих полномочий решать в собственных интересах весьма широкий круг общественных дел (ст. 3,12, 130, 132 и др.);

 

д) местное  самоуправление осуществляется на уровне муниципальных образований, где  вопросы местного значения возможно решать наиболее эффективно (ст. 131);

 

 е) местное  самоуправление может осуществляться  как в формах непосредственной  демократии (референдум, выборы и  др.), так и в формах представительной  демократии (выборные и иные органы  местного самоуправления) (ч. 2 ст. 130);

 

ж) местное  самоуправление и его органы, будучи формой самоорганизации и самодеятельности местного населения, не входят в систему органов государственной власти, хотя и являются специфической формой осуществления существующей в стране единой публичной власти и поэтому входят в систему органов данной власти (ст. 12);

 

 з) структура  органов местного самоуправления  определяется населением самостоятельно (ст. 131); и) органы местного самоуправления  могут наделяться законом отдельными  государственными полномочиями  с передачей необходимых для  их осуществления материальных  и финансовых средств, при этом  реализация этих полномочий подконтрольна  государству (ч. 2 ст. 132);

 

к) изменение  границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается  с учетом мнения населения соответствующей  территории (ч. 2 ст. 131);

 

л) местное  самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию  дополнительных расходов, возникших  в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и  федеральными законами (ст. 133).

 

 

4. Местное самоуправление и государственная  власть: конституционно - правовые основы  взаимодействия 

 

Впервые в  истории Российского государства  на конституционном уровне осуществилось  разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и  судебную с закреплением самостоятельности  органов каждой из них (ст. 10). В то же время федеративное устройство предполагает единство системы власти, способной  обеспечить государственную целостность на основе разграничения предметов ведения и полномочий между ее уровнями (ст. 5). Согласно концепции конституционного развития Российской государственности система государственной власти подкрепляется местным самоуправлением, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, а его органы не входят в систему органов государственной власти (ст. 12).

Местное самоуправление является одной из форм народовластия, через которую осуществляется выражение  власти народа.

Конституция РФ в ст. 3 определяет основные каналы, через которые народ осуществляет свою власть. А именно: непосредственно, а также через органы государственной  власти и органы местного самоуправления.

Население осуществляет свое право на местное самоуправление как непосредственно, т.е. путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, так и через своих представителей в выборных и других органах местного самоуправления. Таким образом, есть все основания говорить о самостоятельной разновидности власти народа, осуществляемой на местном уровне, т.е. о местной или муниципальной власти, которая, будучи публичной, не является государственной властью. Поэтому справедливо определить муниципальную и государственную власти как самостоятельные формы публичной власти, поскольку и та и другая есть выражение власти народа, каналы непосредственного осуществления которой совпадают и разнятся лишь пространственным территориальным уровнем их проявления. Государственная власть осуществляется на федеральном и региональном уровнях, муниципальная власть - в городских, сельских поселениях и на других территориях муниципальных образований.

Самостоятельность муниципальной власти находит свое выражение в отделенности, обособленности местного самоуправления от государства  и его структур, что прямо закреплено в ст. 12 Конституции РФ: "Органы местного самоуправления не входят в  систему органов государственной  власти". Структура этих органов, в соответствии со ст. 131 Конституции  РФ, определяется населением самостоятельно. Свое правовое закрепление структура местной власти получает в уставе муниципального образования.

В начале 90-х  годов, когда формировалась новая система взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Был принят целый ряд федеральных законов, в том числе и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон от 6 октября 2003 г.).

Сущность  Закона от 6 октября 2003 года состоит  в расширении полномочий федеральных  органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления. Значительно расширен и уточнен перечень государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления. Специальная глава посвящена экономическим основам местного самоуправления, включая владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом, местные бюджеты. Происходит дальнейшее развитие взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в финансово-бюджетной сфере. В частности, детально регламентируются расходы и доходы местных бюджетов, полномочия органов местного самоуправления по установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов. Большое внимание уделено проблемам выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселков и муниципальных районов, предоставлению субвенций местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Федеральные законы «Об общих принципах организации  местного самоуправления, в Российской Федерации» и «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», заложили организационно-правовой фундамент финансовых основ местного самоуправления. Однако в сложившихся социально-экономических условиях местное самоуправление столкнулось с рядом проблем правового характера, вызванных отсутствием действенных механизмов регулирования финансовых отношений на муниципальном и региональном уровне.

Не секрет, что в большинстве субъектов  Российской Федерации до сих пор  сохраняется командный подход в  построении отношений органов государственной  власти с муниципальными образованиями. Федеральные и региональные органы государственной власти нередко  подменяют решение вопросов, относящихся  к ведению органов местного самоуправления. В результате возникают конфликты  между органами государственной  власти субъектов Российской Федерации  и местного самоуправления в сфере  распределения доходов регионального  консолидированного бюджета между  соответствующими бюджетами. Органы каждого  уровня власти стремятся увеличить  объем доходов в бюджет соответствующего уровня и уменьшить объем расходных  полномочий. Образно говоря, в ситуации недостаточно урегулированных бюджетных  отношений каждый уровень власти тянет на себя «финансовое одеяло». При этом наибольшие проблемы возникают  у органов местного самоуправления. Они оказываются зависимыми в  части реализации своих бюджетных  прав от субъектов Российской Федерации.