Миростроительная деятельность Организации Объединенных Наций

2. Операции  по принуждению к миру (peace enforcement) можно квалифицировать как военные  акции в поддержку дипломатических  усилий по восстановлению мира  между сторонами в конфликте,  одна или несколько из которых  могут не дать согласие на  подобное международное вмешательство  и между которыми может существовать  состояние войны.

Управление  и контроль международными миротворческими  силами осуществляются следующим образом. Силы действуют под руководством СБ ООН, но находятся под командованием  Генерального секретаря, выступающего от имени ООН и имеющего политические установки от Совета Безопасности. Что касается состава сил, то они  комплектуются за счет персонала  из состава вооруженных, полицейских  сил и гражданских представителей различных государств на основе соглашений, достигнутых правительствами этих стран с Генеральным секретарем в лице Секретариата ООН. Исключительно  важно, чтобы и впредь силы ООН  комплектовались после соответствующих  консультаций с правительствами  государств-членов и по согласованию с Советом Безопасности и заинтересованными  сторонами при соблюдении принципов  справедливого географического  представительства и политической целесообразности. При проведении ОПМ  использование силы допускается  лишь в порядке самообороны. При  этом понятие самообороны включает в себя противодействие вооруженным  попыткам воспрепятствовать осуществлению  мандата международных сил.

3. Наряду  с этим следует учитывать, что  в последние годы в практике  проведения ОПМ под эгидой  ООН появились новые моменты,  вызванные изменениями в международной  обстановке. С одной стороны, возникает  потребность, чтобы ООН уделяла  больше энергии и ресурсов  превентивной дипломатии. С другой  стороны, начался переход ко  «второму поколению» ОПМ. включающих, помимо задач «традиционных»  операций, комплекс мер, направленных  на решение породивших кризис  проблем или «лечение» потрясенных  обществ.

После окончания  холодной войны деятельность ООН  по поддержанию мира часто сочеталась с миростроительством в комплексных  операциях в пользу мира, развертываемых в условиях внутригосударственных  конфликтов.12 Совет Безопасности весьма часто, особенно в последние годы, использовал такой инструмент, как  санкции - экономические, политические, дипломатические, финансовые и иные принудительные меры, не связанные  с использованием вооруженных сил, осуществленные по решению Совета Безопасности С целью побудить соответствующее  государство прекратить или воздержаться от действий. Представляющих собой  угроз миру, нарушение мира или  акт агрессии. Для контроля за осуществлением санкций Советом был создан ряд  вспомогательных органов, например Совет управляющих Компенсационной  комиссии и Специальная Комиссия по ситуации в отношениях между Ираком и Кувейтом, Комитеты по санкциям в  отношении Югославии, Ливии, Сомали, Анголы, Гаити, Руанды, Либерии, Судана, Сьерра-Леоне и др. Результаты применения Советом против них санкций являются далеко не однозначным13.

Так, принятые Советом против расистского режима Южной Родезии экономические  санкции содействовали в известной  мере ликвидации расистского режима, достижению народом Зимбабве своей  независимости, вступлению этой страны в 1980 г. в члены ООН. Ценность санкций  как средства урегулирования конфликтов наглядно проявилась и при урегулировании других конфликтов, например, в Анголе, Гаити, Южной Африке.

Вместе с  тем нельзя не признать, что в  большинстве случаев применение санкций было сопряжено с целым  рядом негативных последствий для  населения и экономики стран - объектов санкций и оборачивалось  огромным материальным и финансовым ущербом для соседних и третьих  государств, соблюдающих решения Совета по санкциям. Согласно Уставу ООН, Совет Безопасности должен функционировать непрерывно и осуществлять «быстрые и эффективные» действия от имени членов ООН. С этой целью каждый член Совета Безопасности должен всегда быть представлен в месте пребывания ООН. Согласно правилам процедуры, промежуток между заседанием Совета Безопасности не должен превышать 14 дней, хотя на практике это правило не всегда соблюдалось. В среднем Совет Безопасности проводили 77 официальных заседаний в год.

Таким образом, за прошедшие годы миротворческая деятельность Организации Объединенных Наций  претерпела изменения, направленные на обеспечение ее соответствия условиям различных конфликтов и меняющегося  глобального политического ландшафта.  

1.2 Эволюция  практики ООН как основного  глобального регулятора в области  миротворчества и миростроительства

Ранний период. Первыми двумя миссиями Организации  Объединенных Наций стали Орган  ООН по наблюдению за выполнением  условий перемирия (ОНВУП) и Группа военных наблюдателей ООН Индии  и Пакистане (ГВНООНИП). Обе эти  миссии, которые продолжают действовать  по сей день и численность личного  состава которых не превышает  нескольких сотен, могут служить  примером операций по наблюдению и  контролю. Самой первой миротворческой операцией, личный состав которой был  вооружен, стали Первые чрезвычайные вооруженные силы ООН (ЧВС ООН I), развернутые в 1956 году в связи  с Суэцким кризисом. Первой крупномасштабной миссией с личным составом, достигавшим  в пиковый период почти 20 000 военнослужащих, была Операция ООН в Конго (ОНУК). Она же впервые заставила обратить внимание на опасности, с которыми сопряжены  попытки стабилизации охваченных военными действиями районов: 250 миротворцев  ООН погибли, исполняя свой долг в  составе этой важной миссии. В 60-е  и 70-е годы Организация Объединенных Наций осуществляла краткосрочные  миссии в Новой Гвинее, Йемене и  Доминиканской Республике и начала развертывание более долгосрочных операций на Кипре (ВСООНК) и на Ближнем  Востоке (ЧВС ООН II, СООННР и ВСООНЛ). В 1988 году миротворцы Организации Объединенных Наций были удостоены Нобелевской  премии мира. В этой связи Нобелевский  комитет воздал должное, в частности, «молодым людям из многих стран, (...) которые, руководствуясь своими идеалами, добровольно выбирают трудную и опасную службу делу мира»14.

Расширение  масштабов операций после окончания  «холодной войны». После окончания  «холодной войны» стратегический контекст миротворческой деятельности ООН радикально изменился, что побудило Организацию  изменить и расширить свои полевые  операции, перейдя от традиционных миссий, решавших сугубо военные задачи, к сложным «многоаспектным» мероприятиям, нацеленным на обеспечение выполнения всеобъемлющих мирных соглашений и  оказание помощи в формировании фундамента для устойчивого мира. За прошедшие  годы изменился также сам характер конфликтов. Соответственно, миротворческие операции ООН, которые первоначально  применялись в связи с межгосударственными  конфликтами, теперь все чаще используются в связи с конфликтами внутри государств и гражданскими войнами.

Хотя военный  компонент остается стержнем большинства  миротворческих операций, разнообразный  личный состав миротворческих контингентов ныне включает в себя администраторов  и экономистов, полицейских, юристов, сотрудников по гендерным вопросам, саперов, наблюдателей за выборами, сотрудников  по надзору за соблюдением прав человека, специалистов по гражданским делам  и управлению, гуманитарных работников и экспертов по вопросам коммуникации и общественной информации.

Объединенный  новым духом консенсуса и общим  видением целей, Совет Безопасности санкционировал в период с 1989 года по 1994 год в общей сложности 20 операций, что привело к росту численности  миротворцев с 11 000 до 75 000 человек15. Некоторые из этих миссий были развернуты для оказания помощи в выполнении мирных соглашений, которые поставили  точку в длительных конфликтах, например в таких странах, как Ангола, Мозамбик, Намибия, Сальвадор, Гватемала и  Камбоджа, и для оказания странам  содействия в стабилизации, реорганизации, избрании новых органов управления и формировании демократических  институтов. Успех в целом этих миссий иногда порождал надежды на миротворцев Организации Объединенных Наций, которые не соответствовали  их возможностям, особенно в ситуациях, когда Совет Безопасности не сумел  предоставить миссиям достаточно широкие полномочия или адекватные поставленным задачам ресурсы.

Миссии создавались  в ситуациях, когда пушки еще  не замолкали, и в таких районах, как бывшая Югославия, Сомали и Руанда, где мир, беречь который были призваны миротворцы, на тот момент еще не был установлен. Упомянутые выше три  широко известные миротворческие операции подверглись критике, так как  миротворцы столкнулись с обстоятельствами, когда воевавшие стороны не соблюдали  мирные соглашения или когда сами миротворцы не получали достаточных  ресурсов или политической поддержки. Количество жертв среди гражданского населения росло, боевые действия продолжались — и репутация миротворцев  ООН резко ухудшилась16.

Середина 90-х  годов: период переоценки ценностей  в рамках миротворческой деятельности ООН. В последнее десятилетие  двадцатого века миротворчество пережило этапы завышенных ожиданий, вызванных  окончанием холодной войны, разочарований  в связи с целым рядом неудач и, в конце концов, вновь возрождённого  спроса на миротворческие услуги. Всё  это поставило в повестку дня  насущную необходимость модернизации имевшихся механизмов миротворчества, прежде всего, ООН17.

Концептуальные  основы обновления миротворческой деятельности ООН были зафиксированы в докладе  Генерального секретаря ООН Б. Бутроса  Гали «Повестка дня для мира. Превентивная дипломатия, миротворчество и поддержание  мира» (1992г.).18 В докладе отмечалась необходимость комплексного подхода  к вопросам безопасности; было также  заявлено о готовности провести реформы  в аппарате ООН, расширив права и  компетенцию Генерального секретаря. Эти идеи получили развитие в «Дополнении  к Повестке дня для мира», вышедшем в 1995г., и в докладе Генсекретаря о реформе ООН в 1997г. 

Следующим шагом стала проработка проблематики совершенствования миротворческого  потенциала Организации Группой (экспертов) по операциям ООН в пользу мира во главе с бывшим мининдел Алжира Лахдаром Брахими. В результате рассмотрения соответствующих рекомендаций был  принят целый ряд решений, нацеленных на наращивание ооновского потенциала. Устав ООН отводит Совету Безопасности главную политическую роль во взаимоувязанной схеме действий в рамках ооновского миротворчества. В соответствии с принятым в Организации распределением обязанностей Совет осуществляет общее руководство, а Генеральный секретарь вместе с возглавляемым им Секретариатом ООН, действуя от имени Организации, реализует соответствующие решения СБ. Ежедневная работа Совета регламентируется Временными правилами процедуры СБ ООН.19 

Итог рассмотрения вопроса в СБ может быть самым  разным и, как правило, выражается в  заявлении Председателя СБ для прессы (это – самое меньшее и, чаще всего, является только «началом реакции»), поручении Секретариату ООН представить  дополнительную информацию, обращении  к «группе друзей» подготовить  проект, который мог бы лечь в  основу решения Совета, и, наконец, решении  о начале экспертной работы над проектом письменного заявления Председателя или резолюции СБ. 

Если речь идет об учреждении новой ОПМ, то работа развивается сразу по нескольким направлениям: 

- во-первых, Генсекретарь рассылает уведомления  государствам-членам с предложением  делать заявки на участие в  миротворческой операции путем  выделения национальных контингентов  в тот или иной компонент  планируемой ОПМ (военный, полицейский,  гражданский) и начинает переговоры  о заключении соответствующих  соглашений (т.н. соглашение о  статусе сил – SOFA – status of forces agreement); 

- во-вторых, идет разработка схемы мандата  будущей ОПМ, т.е. перечня задач,  которые должна будет решать  миротворческая миссия; круг таких  задач может быть ограниченным, например, только наблюдение за  соблюдением соглашения о прекращении  огня, или, наоборот, масштабным вплоть  до оказания содействия в создании  новых государственных институтов; в зависимости от поставленных  задач и того, по какой главе  Устава ООН планируется проводить операцию, разрабатываются «Правила применения силы» (Rules of engagement); 

- в-третьих,  государства-члены СБ вырабатывают  общий политический подход к  решению конкретного конфликта  с учетом национальных позиций,  оценок региональных организаций,  мнений заинтересованных государств  и т.п.; одновременно верстается  своего рода распределение обязанностей  между различными игроками (ООН,  международные финансовые организации,  региональные механизмы) в интересах  содействия урегулированию. 

В задачи СБ входит (в сотрудничестве с Секретариатом) разработка мандата вновь учреждаемой  ОПМ или внесение изменений в  уже проводимые операции, отслеживание их хода и принятие решений о достижении поставленных задач.20 Для этого Генеральный  секретарь периодически представляет СБ доклады о ходе реализации мандата  ОПМ, после обсуждения которых Совет  принимает соответствующие резолюции. Какого-либо автоматизма между рекомендациями Генсекретаря и решениями СБ не существует. При корректировке мандата общим  правилом в работе СБ является получение  согласия правительства страны, где  проводится ОПМ на то или иное изменение  в мандате. 

Еще одной  активной формой деятельности СБ являются специальные миссии Совета в «горячие точки» и в места проведения будущих  или действующих ОПМ. Значение таких  миссий заключается не только в оказании политического воздействия на участников конфликта самим по себе фактом физического  присутствия в гуще кризиса, но и  то, что они имеют целью формирование адекватной картины положения дел, а это, в свою очередь, становится важным фактором при принятии решения, как это, например, было по итогам миссии СБ в Восточный Тимор в 1999 г.