Финансово-правовой статус Республики Татарстан

     Следовало бы изменить наименования ст. 8 БК РФ, изложив  его в следующей редакции: «Статья 8. Компетенция субъектов Российской Федерации в области бюджетной деятельности».

     Принципиальными элементами компетенции являются понятия «права и обязанности», «предметы ведения», «полномочия». Этими же понятиями оперируют Конституция РФ (ст. 5, 71—73) и бюджетное законодательство, в котором термин «компетенция» официально стал применяться к Российской Федерации, субъектам РФ и муниципальным образованиям, а также соответствующим органам государственной власти и местного самоуправления после введения в действие БК РФ⁴⁴.

     Каждый  субъект Федерации имеет право  на собственный бюджет независимо от размеров территории, численности населения  и взаимоотношений с федеральными органами государственной власти. Это равноправие распространяется и на бюджетные правоотношения. Основой бюджетной компетенции Республики Татарстан необходимо считать принцип федерализма, заложенный в Конституции РФ, определяющий ее положения о равноправии субъектов, о взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти и разграничении предметов ведения между Федерацией и ее субъектами.

     Бюджетную компетенцию субъекта можно определить как совокупность его прав и обязанностей в качестве государственно-правового  образования в сфере бюджетных  отношений. Осуществление бюджетной  компетенции субъектом Федерации является основой реализации полномочий по предметам совместного ведения, установленного законом⁴⁵.

     Бюджетный федерализм представляет собой частный  случай общего понятия федерализма  и определяет взаимоотношения между  бюджетами различных уровней  в рамках единого государства⁴⁶. Поэтому бюджетные полномочия Республики Татарстан определяются как федеральным законодательством (Конституцией РФ, БК РФ), так и нормативными правовыми актами регионального уровня, что соответствует принципу федерализма в бюджетном праве и обеспечивает комплексный подход к определению их бюджетно-правового статуса. Так, Бюджетный кодекс РТ⁴⁷ содержит специальную статью 4 о бюджетных полномочиях Республики. Следует отметить, что в основном нормы Бюджетного кодекса РТ дублируют полномочия регионов, закрепленные в БК РФ. Поэтому изначально обратимся к нормам статьи 8 БК РФ.

     Принцип бюджетного федерализма, лежащий в  основе построения бюджетной системы  РФ, а также признание и гарантирование местного самоуправления предопределяют возможность классификации бюджетных  полномочий по двум направлениям.

     Первую  группу составляют полномочия по правовому  регулированию бюджетных отношений  субъекта РФ, которые направлены на обеспечение регулирования бюджетного устройства субъекта Федерации и бесперебойного функционирования всей бюджетной системы Российской Федерации:

     1) установление и исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации. Формирование расходов бюджетов бюджетной системы Республики Татарстан осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти Республики Татарстан и органов местного самоуправления (статья 19 Бюджетного кодекса РТ). С целью учета расходных обязательств Республики Татарстан и определения объема средств бюджета, необходимых для их исполнения ведется реестр расходных обязательств Республики, порядок ведения которого установлен Постановлением КМ РТ от 18 августа 2009 г. № 567⁴⁸.

     2) установление порядка представления в исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации утвержденных местных бюджетов и иной бюджетной отчетности, установленной федеральными органами государственной власти.

     3) установление нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных или региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации. Согласно статье 41 Бюджетного кодекса РТ Налоговые доходы от единого сельскохозяйственного налога, подлежащие зачислению в бюджет Республики Татарстан, полностью зачисляются в бюджеты муниципальных районов. Налоговые доходы от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, подлежащие зачислению в бюджет Республики Татарстан, зачисляются в бюджеты муниципальных районов и городских округов по нормативу 30 процентов. Налоговые доходы от налога на игорный бизнес, подлежащие зачислению в бюджет Республики Татарстан, зачисляются в бюджеты поселений и городских округов по нормативу 50 процентов. Помимо этого в соответствии с федеральным законодательством (п. 4 статьи 137 БК РФ) при составлении и (или) утверждении бюджета субъекта Российской Федерации по согласованию с представительными органами муниципальных образований дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений могут быть полностью или частично заменены дополнительными нормативами отчислений в бюджеты поселений от налога на доходы физических лиц. Например, Законом РТ «О бюджете Республики Татарстан на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» часть дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) Республики Татарстан заменены в 2011 году в сумме 3 616 000,0 тыс. рублей, в 2012 году в сумме 3 955 900,3 тыс. рублей, в 2013 году в сумме 4 343 600,3 тыс. рублей дополнительными нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц исходя из зачисления в местные бюджеты 10 процентов налоговых доходов консолидированного бюджета Республики Татарстан от указанного налога (статья 11)⁴⁹.

     4) установление общего порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов. Межбюджетные трансферты из бюджета Республики Татарстан предоставляются в форме: дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов; субсидий местным бюджетам; субвенций местным бюджетам; иных межбюджетных трансфертов бюджетам бюджетной системы Российской Федерации. Например, постановление КМ РТ от 28 апреля 2009 г. 274 утверждены правила предоставления иных межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета бюджету Республики Татарстан на выплату единовременного денежного поощрения лицам, награжденным орденом «Родительская слава»⁵⁰.

     5) предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации.

     6) осуществление государственных заимствований и предоставление государственных гарантий субъекта Российской Федерации, предоставление бюджетных кредитов, управление государственным долгом и государственными активами субъекта Российской Федерации. Как отмечал В.А. Лебедев, «все правительства, превысившие норму пользования ими, принимали и принимают меры не только к упорядочению этого долга, но и к прямому его погашению»⁵¹. Поэтому Бюджетный кодекс РТ в статье 31 содержит норму, согласно которой предельный объем государственного долга Республики Татарстан не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов бюджета Республики Татарстан без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений. По состоянию на 1 января 2012 года верхний предел государственного внутреннего долга Республики Татарстан установлен в размере 68 177 677,3 тыс. рублей⁵².

     7) установление, детализация и определение порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к бюджету субъекта Российской Федерации и бюджетам территориальных внебюджетных фондов.

     8) Временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления. Следует отметить, что некоторые авторы  подвергают сомнению указанное полномочие субъектов Федерации. Согласно конституционному принципу самостоятельности и независимости местного самоуправления при решении вопросов местного значения, а также роли местных бюджетов как материальной основы осуществления местным самоуправлением своих функций в правовом смысле наделения субъекта РФ данным полномочием, несмотря на временный характер его осуществления, неверно и в теоретическом плане. Но если указанное полномочие уже закреплено, необходимо законодательно предусмотреть условия и порядок наделения субъекта Федерации полномочиями органов местного самоуправления⁵³.

     В первой группе классификации полномочий можно выделить юрисдикционные полномочия по привлечению к ответственности за нарушение бюджетного законодательства субъекта Федерации. Некоторые основания бюджетной ответственности установлены в Кодексе РТ об административных правонарушениях (Глава 9 «Административные правонарушения в области бюджетного законодательства»)⁵⁴.

     Вторую  группу полномочий составляют полномочия по осуществлению бюджетного процесса субъектом РФ, направленные на реализацию бюджетной политики части региональных бюджетных и внебюджетных фондов:

     1. установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждения и исполнения бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов. Так, Законом РТ от 21 декабря 2010 г. № 93-ЗРТ утверждены основные характеристики бюджета Фонда обязательного медицинского страхования Республики Татарстан на 2011 год⁵⁵;

     2. составление и рассмотрение проектов бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждение и исполнение бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществление контроля за их исполнением, составление и утверждение отчетов об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, составление отчетов об исполнении консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации.

     Бюджетный кодекс Республики Татарстан по аналогии с Бюджетным кодексом Российской Федерации подробно регулирует процедуру принятия республиканского бюджета на очередной финансовый год. В качестве высшего представительного и законодательного органа государственной власти выступает парламент республики - Государственный Совет Республики Татарстан, принимающий на себя функцию определения внутренней и внешней политики государства, в том числе бюджетной, налоговой, валютной, денежно-кредитной, а также рассмотрения и утверждения республиканского бюджета, оказывая тем самым непосредственное влияние на финансовую деятельность в Республике Татарстан. В подтверждение вышеизложенного приведем п. 1 ст. 46 Бюджетного кодекса Республики Татарстан, который устанавливает: Государственный Совет Республики Татарстан и представительные органы местного самоуправления рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы Республики Татарстан⁵⁶.

     Относительно  собственного бюджета Республика Татарстан субъекты Российской Федерации обладают следующими полномочиями:

     1. осуществлять нормативно-правовое  регулирование бюджетного устройства и бюджетного процесса на соответствующей территории;

     2. самостоятельно формировать источники  доходов региональных бюджетов;

     3. самостоятельно определять расходы,  финансируемые из средств регионального  бюджета;

     4. определять условия и порядок  размещения государственного заказа субъектов РФ;

     5. определять источники покрытия  дефицита бюджета из установленных  на федеральном уровне;

     6. возможность вводить секвестр, то  есть пропорциональное снижение  расходов по всем, кроме защищенных, статьям бюджета в течение оставшегося текущего года;

     7. признать безденежным долг бюджету  субъекта РФ;

     8. создавать собственные контрольно-счетные  органы;

     9. осуществлять блокировки расходов  регионального бюджета;

     10. устанавливать иммунитет регионального  бюджета, а именно: правовой режим, при котором обращение взыскания на бюджетные средства осуществляется только на основе судебного акта.

     Следующая группа бюджетных прав Республики Татарстан включает полномочия относительно федерального уровня:

     1. получать из федерального бюджета  источников доходов, закрепленных за бюджетом субъект Федерации, и регулирующих доходов;

     2. компенсировать бюджетные средства, излишне израсходованные или  недополученные в результате  принятия определенных решений  федеральным органом государственной  власти;

     3. участвовать в законодательном  процессе по принятию федерального  бюджета посредством представительства  в Совете Федерации.

     Завершая  параграф, следует отметить, что  бюджетные полномочия Республики Татарстан состоят из прав и обязанностей региона, в связи с этим можно говорить о бюджетных правах, которые могут принадлежать как конкретным представительным и исполнительным органам республиканской власти, так и Республики в целом как национально-государственному образованию. К числу исполнительных органов Республики Татарстан уполномоченных реализовывать финансовую политику республики относится Министерство финансов РТ - орган исполнительной власти Республики Татарстан отраслевой компетенции⁵⁷.