Финансово-правовой статус Республики Татарстан

     Таким образом, возможности проведения налоговой  политики регионами и муниципалитетами существенно ограничены. В соответствии с НК РФ субъекты РФ и муниципальные образования могут варьировать только ставки и льготы в части налогов, относящихся к их компетенции. Такие права им предоставлены в отношении прямых федеральных налогов - по налогу на прибыль и по налогу на доходы физических лиц. Сложившаяся система налогового регулирования на уровне субъектов Федерации не отвечает ведущей роли регионов и нуждается в дальнейшем совершенствовании⁷⁰. 

§ 3. Актуальные проблемы совершенствования финансового законодательства, регулирующего правовой статус субъектов РФ (на примере Республики Татарстан)

     Анализ  предыдущих параграфов настоящей выпускной  квалификационной работы позволяет  отметить следующее: финансово-правовой статус субъектов РФ определяется как  федеральным, так и региональным финансовым законодательством. Причем, поскольку субъекты РФ в сфере регулирования финансовых правоотношений действуют исходя из принципа «остаточной компетенции», главную роль в данном аспекте играет федеральное финансовое законодательство. Следовательно, общие проблемы финансового законодательства влияют на регламентацию финансово-правового статуса регионов.

     Изучение обозначенного в рамках данного параграфа вопроса следует начать с анализа проблем, связанных с определением правовых основ бюджетной компетенции Республики Татарстан. Некоторые предложения по совершенствованию бюджетного законодательства ранее были уже отмечены.

     В современных условиях бюджетная  деятельность в стране приобретает  новые качества, продиктованные не только временем, но и функционированием  кризисной» экономики, современной финансовой политикой, развитием межбюджетных отношений. В данном аспекте важную роль играет правовое регулирование бюджетных отношений, позволяющее четко определить правовой статус участников бюджетной деятельности и бюджетного процесса в частности⁷¹.

     Одним из основных нормативных актов определяющих бюджетно-правовой статус Республики Татарстан является Бюджетный кодекс РТ. В результате анализа норм  данного нормативно-правового акта, профессор Н.А. Сатарова выявила  некоторые проблемы. В частности, в числе недостатков Бюджетного кодекса РТ отмеченный автор указывает на недостатки положений относительно полномочий участников бюджетного процесса регионального уровня. По мнению автора, законодатель не уделил должного внимания правовому статусу бюджетных учреждений. Здесь следует особо выделить, что в соответствии с действующим федеральным законодательством к бюджетным учреждениям в настоящее время относятся и органы государственной власти, и учреждения «социально незащищенных» сфер. По сути, бюджетные учреждения являются главными фигурами в бюджетном процессе. Вопросы бюджетных полномочий должны быть четко закреплены в нормативных актах независимо от того, являются они органами государственной власти или бюджетными учреждениями, выполняющими общегосударственные функции с целью осуществления социально-культурных, научно-технических и иных функций⁷².

     Отдельно  следует отметить, что Бюджетный  кодекс РТ содержит норму, согласно которой  понятия и термины, применяемые в настоящем Кодексе, используются в том значении, в котором они определены БК РФ (статья 3). Тем не менее, думается, что некоторые понятия все-таки требуют собственных формулировок с учетом специфики правового статуса Республики, в частности, бюджетные полномочия, бюджетное устройство, консолидированный бюджет республики и т.д.

     Немало  вопросов возникает в связи с  изложением положений об ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Не секрет, что часть четвертая БК Российской Федерации является самой слабой и непроработанной на сегодняшний день. Данные положения являются объектом пристального внимания современных исследователей, и на то есть все основания⁷³.

     Требует уточнения позиция регионального законодателя по вопросам регулирования отношений по привлечению к ответственности, поскольку БК РТ содержит противоречивые положения. По смыслу ст. 1 отношения по привлечению к ответственности за нарушения бюджетного законодательства не входят в круг отношений, регулируемых БК РТ. Однако ст. 4 о бюджетных полномочиях Республики Татарстан предусматривает в случае и порядке, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами Республики Татарстан, установление ответственности за нарушение нормативных правовых актов Республики Татарстан по вопросам регулирования бюджетных правоотношений. А в заключительных положениях Кодекса (ст. 113) указано, что неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного настоящим Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Республики Татарстан признается нарушением бюджетного законодательства, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения по основаниям и в порядке, установленным бюджетным законодательством Российской Федерации⁷⁴.

     Одним из нерешенных вопросов на уровне финансово-правового регулирования остается несовершенство государственного финансового контроля в субъектах РФ.

     В России сегодня отсутствует не только единая система финансового контроля, но и единая концепция ее формирования. Формирование органов государственного и негосударственного финансового контроля в Российской Федерации все еще продолжается. Свою специфику на этот процесс накладывает пока еще становление рыночной экономики. Можно констатировать, что работа по формированию всей системы финансового контроля в целом и контрольных органов в частности, проводимая в стране, пока недостаточно эффективна. Неэффективность этой работы можно связать с отсутствием образцов, которые могли бы служить ориентиром в формировании контрольной системы. При этом работу по совершенствованию организации финансового контроля необходимо начинать с выявления существующих проблем, ограничивающих достижение поставленных задач, а также факторов, вызывающих эти проблемы.

     Проблемы, связанные со слабой нормативно-правовой базой, регламентирующей осуществление финансового контроля в Российской Федерации составляют такие правовые упущения, как:

     - отсутствие четкой законодательной  определенности полномочий контрольных  органов;

     - смешение контрольных функций  органов, пересечение их сфер деятельности;

     - неопределенность круга объектов  финансового контроля; отсутствие  алгоритма и порядка реагирования  на выявленные нарушения как  органов, так и объектов контроля; низкая оперативность принятия  нормативных правовых актов, регулирующих  деятельность по осуществлению финансового контроля; отсутствие четких внутренних стандартов составления нормативно-правовых актов;

     - «оторванность» стратегического  финансового контроля от текущего  финансового контроля⁷⁵.

     Поэтому требуется четкая система нормативно-правового регулирования финансового контроля в РФ. В данном аспекте представляется, что в обязательные системообразующие элементы системы государственного финансового контроля должны входить компоненты регионального финансового контроля. В целях качественного улучшения правового регулирования бюджетных отношений в стране финансовый контроль регионального уровня также должен быть эффективным и целесообразным. К сожалению, региональное законодательство также не лишено положений, требующих четкого регулирования, тогда как необходимо понимать «о наличии тесной взаимосвязи между результатами деятельности контрольно-счетных органов и тенденцией ускорения социально-экономического развития»⁷⁶.

     Следует отметить, что в последнее время  государством предпринимаются попытки упорядочения норм в сфере государственного и муниципального финансового контроля. В частности, об этом свидетельствует принятый 07 февраля 2011 г. федеральный закон № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»⁷⁷, который вступит в силу с 01 октября 2011 года. Меры в данном направлении предприняты и самой Республикой Татарстан. По мнению Председателя Счетной палаты Российской Федерации С.В. Степашина, на данный момент в стране наблюдается явный переизбыток контролирующих органов. Причем перевес идет за счет системы исполнительной власти, в которой только на федеральном уровне действует 28 различных органов, имеющих самые широкие полномочия в сфере контроля и надзора⁷⁸. Поэтому одним из проблем остается вопрос о координации контрольной деятельности органов различных уровней власти и ведомственной принадлежности. В Республике данная проблема была решена посредством создания координирующих структур с участием представителей основных органов финансового контроля, а именно, был создан Межведомственный координационный совет по вопросам государственного финансового контроля в Республике Татарстан⁷⁹, который осуществляет свою деятельность на основе принципов:

     - самостоятельности органов государственного финансового контроля при выполнении согласованных решений и проведении совместных мероприятий в соответствии с установленным законодательством разграничением функций и полномочий;

     - системного планирования деятельности  органов государственного финансового контроля при осуществлении контрольных функций;

     - ответственности руководителей  каждого контрольного органа  Республики Татарстан за выполнение  совместных решений в пределах  предоставленных им законодательством  полномочий.

     В состав Совета входят представители  основных контролирующих органов Республики Татарстан.

     Следует также отметить, что в целях  осуществления независимого парламентского финансового контроля в республике создан постоянно действующий орган  государственного финансового контроля - Счетная палата Республики Татарстан, правовой статус которой определен Законом РТ от 07 июня 2004 г. № 37-ЗРТ «О Счетной палате Республики Татарстан»⁸⁰.

     Более того, в основных законах субъектов  РФ - уставах и конституциях данных субъектов, «как правило, содержатся общие нормы о бюджетной системе субъекта РФ и о бюджетных полномочиях государственных органов власти субъекта РФ»⁸¹. Данное правило реализовано и в нормах Конституции Республики Татарстан⁸², статья 87 которой содержит следующую норму: «Для осуществления государственного контроля за исполнением бюджета Республики Татарстан Государственный Совет образует Счетную палату Республики Татарстан, состав, порядок деятельности и полномочия которой определяются законом». 

     По  мнению Н.А. Саттаровой, не может идти речь о том, что одним из принципов осуществления Счетной палатой Республики Татарстан контроля является принцип независимости (ст. 3 Закона о Счетной палате РТ), если Закон о Счетной палате республики содержит норму об осуществлении процессуально-принудительных полномочий при неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний по согласованию с Государственным Советом Республики Татарстан (ст. 24).

     При изучении статуса Счетной палаты Республики Татарстан следует обратить внимание на те изменения, которые были внесены в Закон о Счетной палате РТ Законом РТ от 18 апреля 2011 г. № 11-ЗРТ «О внесении изменений в статью 12 Закона Республики Татарстан «О Счетной палате Республики Татарстан»⁸³. В соответствии с изменениями область действий контрольных полномочий Счетной палаты Республики Татарстан не распространяется на налоговые льготы, предоставленные органам местного самоуправления, хозяйствующим субъектам и некоммерческим организациям. Право контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах принадлежит налоговым органам и не может передаваться Счетной палате как органу, созданному для осуществления финансового контроля за расходованием бюджетных средств.

     При этом по ФЗ «О Счетной палате РФ»⁸⁴ полномочия Счетной палаты РФ на деятельность общественных объединений, негосударственных фондов и иных негосударственных некоммерческих организаций распространяются в части, связанной с получением, перечислением или использованием ими средств федерального бюджета, использованием федеральной собственности и управлением ею, а также в части предоставленных федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговых, таможенных и иных льгот и преимуществ.

     Следует отметить, что состояние государственного финансового контроля в Республике Татарстан напрямую зависит от состояния контроля в Федерации в целом. В вопросе, например, организации налогового контроля полномочия субъектов РФ ограничены, поскольку налоговые органы являются федеральными органами исполнительной власти. При этом усиление налогового контроля признается как объективная необходимость. Так согласно данным на «сером» рынке занято почти 242 тыс. человек, а это порядка 7 – 10 млрд. рублей в виде возможных налоговых платежей в бюджет Республики Татарстан⁸⁵. Отмеченное еще раз подтверждает необходимость тесной координации действий республиканских властей и РФ.

     Также следует остановиться на следующем. Бюджетный кодекс РТ гласит, что  органы исполнительной власти Республики Татарстан (органы местной администрации) вправе создавать подразделения внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля), осуществляющие разработку и контроль за соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета, а также подготовку и организацию осуществления мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств. В данном направлении высшим исполнительным органам необходимо, на наш взгляд, разработать основные (типовые) стандарты осуществления внутреннего аудита, поскольку как свидетельствует опыт прошлых лет большинство органов государственной власти и федерального уровня не имеют правил внутреннего контроля.

     Одним из участков проявления бюджетных полномочий Республики Татарстан  является реализация прав и обязанностей в межбюджетных отношениях – отношения между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации и органами местного самоуправления, основе которых лежит жесткое разделение между субъектами бюджетного права денежных средств, выделяемых на финансовое выравнивание и на исполнение  переданных государственных полномочий⁸⁶. Бюджетные полномочия Республики в данной сфере ранее были перечислены.