Государственный заказ как метод государственного управления

     В узком смысле государственным заказом  называют конкретный перечень товаров, работ и услуг, которые закупаются конкретным органом государственной  власти. Например, Федеральная пограничная  служба Российской Федерации размещает  заказ на поставку горюче-смазочных  материалов для службы автотранспорта [11, c.21].

     Государственный заказ отличается прежде всего тем, что закупки и поставки по нему оплачиваются за счет средств налогоплательщиков, которые аккумулированы в соответствующих  бюджетах и внебюджетных фондах. Это  так называемый принцип "источника  средств". При этом совершенно неважно, кто является конкретным получателем  продукции - тот, кто ее приобретает  или тот, кто является ее конечным потребителем. Например, конечным получателем  закупаемых в рамках государственного заказа лекарств могут быть комитет  здравоохранения, государственный  аптечный склад или аптеки. Но в  любом случае, если эти закупки  оплачиваются из бюджета или внебюджетных фондов, они попадают под понятие "государственный заказ". Под  понятие государственного заказа согласно действующему законодательству попадают потребности как федеральных  органов государственной власти (федеральные министерства, службы, агентства и т.д.; например Минобороны России, Госкомстат России), так и  органов государственной власти субъектов Российской Федерации (например, Правительство Москвы или Администрация  Костромской области). Потребности органов местного самоуправления под эту категорию не попадают.

     Природа государственного заказа определяется потребностями населения. Для выполнения своих функций государство использует ресурсы, материальные блага и услуги нематериального характера. Приобретение благ

для предоставления их потребительскому сектору на различных  рынках лежит в основе определения  сущности государственных закупок. Основными приоритетными направлениями финансирования расходов, связанных с государственными закупками, является финансирование национальных проектов, таких как «Доступное жилье», «Образование» и т. д.

     Государственный заказ как элемент экономической  деятельности государства выполняет  ряд важнейших функций, основными  из которых являются:

• воспроизводственная функция, заключающаяся в удовлетворении государственных нужд  в товарах, работах, услугах для обеспечения стабильных воспроизводственных экономических связей с участием государства и для реализации присущих государству функций;
• функция ценового регулирования, посредством государственных заказов оказывается косвенное влияние на динамику  цен  по определенным видам товаров, работ и услуг;
• стимулирующая функция, расширение государственных закупок служит фактором роста совокупного спроса для поддержки и стимулирования национальных производителей, регулирования отраслевой и региональной структуры экономики;  
• социальная, направленная на содействие реализации социально-экономической политики государства, в том числе вовлечение социально  уязвимых групп населения в трудовой процесс;
• инновационная  функция, заключающаяся в формировании экономических предпосылок для создания принципиально новой или с новыми потребительскими свойствами продукции (товаров, работ, услуг) [11, c.37].

    1.2 Рынок государственных заказов, его особенности  

     Государственное регулирование в странах с  развитой рыночной экономикой осуществляется через систему государственных  рынков, что выражается в широкомасштабном участии государства на особом рынке  государственных закупок и заказов, который является хозяйственным механизмом для удовлетворения государственных нужд, а так же важнейшим элементом и составной частью общенационального рынка.

     На  этом рынке через систему контрактов  устанавливаются и реализуются экономические и договорные связи государства как заказчика продукции с его подрядчиками - государственными унитарными предприятиями и частным капиталом. В основе этого сложнейшего механизма хозяйственно-договорных связей лежит система государственных закупок и заказов.

     Используя государственные заказы как важный инструмент воздействия на хозяйствующие  субъекты, государство может решать определённые социально-экономические  задачи. Так, например, оно может  увеличивать совокупный спрос, стимулировать  те или иные отрасли народного  хозяйства, обеспечивать поддержку  проведению научных исследований, созданию и внедрению новых технологий, проведению научных исследований и  разработок в области здравоохранения, экологической безопасности и т.д.  Таким образом, государство, в лице его различных органов выступая в качестве крупнейшего потребителя продукции целого ряда отраслей, превращает государственный спрос в важный стимул развития рыночной экономики.

     Можно выделить ряд социально-экономических особенностей контрактных отношений на  рынке государственных заказов.

           Во-первых, вся деятельность в  рамках контрактов  осуществляется  на средства федерального бюджета  (бюджетов субъектов РФ), внебюджетных  источников финансирования   и  регламентируется условиями контрактного  договора, сметами расходов и  другими документами. Подрядчик  государства не имеет права  самостоятельно распоряжаться полученными  из бюджета средствами. 

     Во-вторых, такая важная особенность государственного хозяйствования, как определение характеристик продукции по крупным контрактам ее будущим покупателем (правительственным ведомством, видом вооруженных сил и т. д.), а так же осуществление контроля  в процессе производства, практически означает, что государственные органы  принимают на себя часть функций управленческого персонала частного предприятия. 

     В - третьих, особая система ценообразования  и стимулирования, предполагающая развитую дифференцированную типологию контрактов на все виды товаров и услуг, а  в связи  со сложностью расчетов, например, по крупным государственным  программам, особенно заказам на НИОКР, контракты с государством детально разработаны, регламентированы и сложны как по структуре, так и по финансовому   механизму.   

     В-четвертых, государственные заказы могут сопровождаться  определенными социально-экономическими условиями (например, привлечение субъектов  малого предпринимательства, организаций  инвалидов и т.д.). И, наконец, вся  совокупность контрактных отношений, формирующихся в процессе размещения и реализации государственных заказов, имеет целенаправленное государственное регулирование [36]. 

     В связи с этим, наряду  с общепринятыми  рыночными механизмами и институтами,  рынок государственных заказов  имеет  специально созданные институты, регламентирующие особенности хозяйственных отношений, в первую очередь,  специальную нормативно - правовую базу, институт контроля, структуру управления  на разных уровнях рынка: федеральном, региональном, муниципальном. Как показывает мировой опыт, по мере развития законодательства о государственных закупках, совершенствования механизма  контрактных отношений происходит формирование   государственной контрактной системы  как института, структурирующего деятельность по планированию, размещению и выполнению государственных заказов.

     В нашей стране государственный контракт  заключается в порядке, предусмотренным  Гражданским кодексом РФ, Бюджетным  кодексом РФ, и соответствующими федеральными законами. Под государственным контрактом понимается договор, заключенный заказчиком от имени РФ, субъекта РФ в целях  обеспечения государственных нужд [39]. В связи с различным характером государственных нужд, понятие государственного  контракта предполагает совокупность договоров, имеющих различную правовую природу (купли-продажи, договора поставки, подряда, договора об оказании услуг), регулируемых Гражданским кодексом РФ ¹[2, c.156].

     Современное состояние рынка госзакупок характеризуется  динамичным увеличением доли государственных  расходов на товары, работы и услуги для государственных нужд. В этой связи сложно переоценить важность эффективного законодательного регулирования  в сфере госзакупок. Рост расходов государства на закупки обусловливает  необходимость совершенствования  правил и процедур размещения заказов, создания эффективных и понятных инструментов взаимодействия государства  и бизнес-сообщества, формирования благоприятных условий для роста  эффективности государственных  закупок. 
 
 

     1.3   Принципы формирования и формы размещения государственного заказа. Правовое регулирование сферы государственных закупок 

     Государственные заказы реализуются на разных уровнях  государственного рынка: центральном (федеральном), региональном, муниципальном.

       Государственные закупки осуществляются  как в форме прямых закупок  товаров и услуг на рынке,  так и в форме предварительных  заказов. Прямыми закупками приобретаются  товары, имеющиеся на массовом  рынке. Через систему предварительных  заказов - уникальная (в особенности,  военная) продукция. 

     Основные  принципы формирования государственных  заказов:

- конкуренция  в получении государственного  заказа,

- экономичность, 

- эффективность, 

- подотчётность  при проведении открытых торгов (тендеров) [11, c.28].

     На  этих торгах в условиях открытости государство реализует свои заказы среди фирм-участников торгов на принципах  конкуренции. Эта конкурентная система, адекватная самой сути рыночного  хозяйствования, позволяет обеспечить как наиболее выгодные экономические  условия, так и решение поставленных задач при выполнении заказов. Открытость торгов определяется широким распространением информации и рекламы среди предприятий.

     Под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг  для государственных нужд понимаются действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях  заключения с ними государственных  контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных  нужд, в целях заключения с ними также иных гражданско-правовых договоров в любой форме [39].

     Заказ признается размещенным со дня заключения государственного контракта, либо со дня  заключения иных гражданско-правовых договоров.

     Размещение  заказа может осуществляться:

     Путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме;

-   конкурс (победителем признается лицо, предложившее лучшие условия исполнения государственного или муниципального контракта, заявке на участие которого присвоен первый номер);

-  аукцион (победителем признается лицо, предложившее наиболее низкую цену государственного или муниципального контракта).

      И конкурс, и аукцион могут проводиться  в открытой и закрытой форме.

      Без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах).

- запрос котировок (размещение заказа, при котором информация о потребностях учреждения (организации) сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения на официальном сайте извещения о проведении запроса котировок; победителем признается участник размещения заказа, предложивший наиболее низкую цену контракта);

- у единственного поставщика (размещение заказа, при котором заказчик предлагает заключить государственный контракт только одному поставщику (исполнителю, подрядчику);

- на товарных биржах (в Закон введена глава по размещению заказов на поставки биржевых товаров для государственных или муниципальных нужд на товарных биржах на сумму, превышающую 5 000 000 руб.; порядок размещения заказов устанавливается Правительством Российской Федерации) [39].

     Выбор способа размещения заказа осуществляется заказчиком в соответствии с п.24-31 «Положения об организации закупки товаров, работ, услуг для государственных нужд», утвержденного Указом Президента РФ от 08.04.97 года №305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупок продукции для государственных нужд», по согласованию с Комитетом экономики и промышленной политики и зависит от вида закупаемой продукции, суммы средств, выделенных на закупку и ряда особых условий, предусмотренных законодательством.

     Открытый  конкурс – наиболее предпочтительная форма размещения заказов на закупку продукции. Из практики следует, что минимальный срок проведения открытого конкурса составляет два с половиной месяца [10, c.45].

     Двухэтапный конкурс может быть проведен в  следующих случаях:

а) заказчик не имеет возможности составить  подробные технические спецификации товаров и работ, определить характеристики услуг в целях наиболее полного  удовлетворения потребности в закупках. По этой причине ему необходимо привлечь заявки, предложения или оферты и  провести переговоры с поставщиками;

б) заказчик намерен заключить государственный  контракт в целях проведения научных  исследований, экспериментов, изысканий  или разработок;