Государственный заказ как метод государственного управления

     Планирование  закупочной деятельности должно быть направлено на исполнение принципа эффективности  и экономности использования  бюджетных средств. Это вытекает из статьи 34 Бюджетного кодекса РФ, определяющей, что «при составлении  и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств  должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств» [26].

     Понятие эффективности системы государственных  закупок включает в себя, во–первых,  результативность  как соответствие общественных расходов и достигаемых  с их помощью результатов конкретным целям, во-вторых, экономичность как эффективность закупочной деятельность на разных стадиях процесса размещения и реализации государственных заказов, и, в-третьих, «внешнюю» эффективность системы как влияние системы государственных закупок на экономику страны, которую можно оценить через мультипликативный   эффект от размещения и реализации государственных заказов. Очевидно, что результативность, экономичность и внешняя эффективность системы государственных закупок теснейшим образом связаны меду собой и, по сути, выражают лишь различные аспекты эффективности общественных расходов [19, c.41].

     Мировая практика выработала систему организации  государственных закупок продукции, работ и услуг, обеспечивающую сокращение средств бюджета за счет построения этой системе на основе принципов  гласности, открытости, состязательности, экономичности и подотчетности. Такая система носит название – прокъюремент [19, c.47].

     В условиях конкуренции покупатель должен найти поставщика, который может  предложить ему минимальную цену на предлагаемые товары, работы и услуги, а также выполнить и другие существенные для него условия (дополнительные требования к качеству продукции, срокам поставки, формам и срокам платежей и т.д.). На поиск такого контрагента  по торговой сделке и направлены все  процедуры, проводимые в рамках прокъюремента. Таким образом, прокъюремент можно  определить как совокупность практических методов и приемов, позволяющих  максимально обеспечить интересы покупателя при проведении закупочной компании.

     Конкурсный (тендерный) отбор представляет собой  наиболее перспективную форму закупки, так как этот механизм в наибольшей мере соответствует экономической системе свободного рынка и обеспечивает рационализацию финансовых потоков.

     Государственная система закупок должна иметь  собственную инфраструктуру: управляющий  центр, тендерные комитеты, базы данных, арбитраж и т.д. В странах с развитой рыночной инфраструктурой система государственных конкурсов и, в частности, конкурсных госзакупок (тендеров) давно уже стала одним их естественных механизмов поддержания конкуренции и либерального хозяйственного уклада. Эта система требует достаточно сложной и тщательной организации, как в плане информационного обеспечения, так, подчас, и в материальном аспекте (склады, транспорт и т.д.). Доминирующим выступает именно информационное обеспечение процесса на всех его стадиях.

     Упомянутая  организация осуществляется логистикой закупок (тендеров), которая является неотъемлемой подсистемой макрологистики государства или мезологистики  корпораций, если последние представлены, в основном, государственной формой собственности. Учитывая транснациональную  структуризацию современной экономики, тендеры часто организуют т транснациональные  корпорации (ТНК) с акционерной формой собственности. Такие тендеры практически  не отличаются от государственных.

     Использование логистической концепции в системе  прокъюремента позволяет существенно  повысить эффективность конкурсных закупок для государственных  нужд на основе принципов «системности, целостности, оптимизации суммарных  издержек», т.е. за счет рассмотрения процессов в комплексе, с системных позиций [19, c.48].

     В Российской Федерации обязательность проведения конкурсных закупок для  государственных нужд введена Указом Президента РФ №305 от 08.04.97 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции  и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции  для государственных нужд» [38].

     В настоящее время система государственных  закупок в России осуществляется на четырех иерархических уровнях:

1. Федеральном;

2. Субфедеральном (окружном);

3. Региональном;

4. Местном  (муниципальном).

     Заказчик  разрабатывает план закупок –  организационную схему работ  по организации и осуществлению  закупок товаров, работ и услуг  с описанием и детализацией важнейших  задач и процедур, касающихся закупок  и порядка их проведения. Обычно разрабатывается поквартальный план закупок на бюджетный год – с 1 января по 31 декабря планируемого года.[24]

     При построении плана определяющим показателем  является временной момент, в который  продукция должна быть получена потребителем. Стоит учитывать, что заказ на поставку продукции для государственных  нужд невозможно разместить одномоментно, это требует достаточного количества времени. Длительность процедуры размещения заказа зависит от способа его  размещения. Сроки ряда мероприятий  в рамках конкурсной процедуры регламентированы законодательно. Общую длительность процедуры можно спланировать, однако при этом учитывается дополнительное время, которое уйдет на разрешение непредвиденных вопросов, возникших в процессе размещения заказа. Рассчитывая срок, предоставляемый заказчиком поставщику на поставку продукции (отражается в контракте), учитывается, что с увеличением срока поставки продукции может уменьшиться ее стоимость. В таком случае планируют начало работ по проведению конкурса на более раннюю дату, чтобы получить результат в нужное время, но с меньшими затратами.

     Особенное внимание уделяется расчету длительности конкурсных процедур, результаты которых определяются в конце квартала. Начало таких процедур назначают заранее, с дополнительным запасом по времени, чтобы избежать ситуации, когда решение о победителе будет принято в начале квартала, следующего за текущим. Это является важным моментом, поскольку финансирование государственных закупок является поквартальным. Если бюджет не исполнен государственным заказчиком, т.е. денежные средства, выделенные из бюджета на закупку чего-либо в течение определенного квартала, не потрачены в том же квартале, то они не переходят на следующий квартал, а списываются со счета государственного заказчика [24].

     Отсутствие  планирования закупок ведет к  несоблюдению сроков конкурсных процедур, регламентированных законодательно, отказам  заказчиков от проведения открытых конкурсов, проведению внеконкурсных процедур размещения заказов методом запроса  котировок и «у единого источника», которые не дают экономии бюджетных  средств. Чем тщательнее будет разработан план, чем точнее он будет сбалансирован с бюджетом, и чем точнее он будет в последствии выполнен, тем более эффективной будет закупочная деятельность в целом. 

     2.1.2 Государственные закупки как инструмент антикризисного управления 

     Мировая практика показывает, что   в экономически развитых странах  государственные заказы широко используются как один из элементов системы поддержки экономической и социальной стабильности, обеспечения поступательного роста экономики. Государство как субъект экономической деятельности, осуществляя значительные объемы закупок для удовлетворения общественных потребностей, способствует росту экономики, ее инновационному развитию, улучшению качества оказываемых социальных услуг. Государственные закупки выступают в качестве стимулирующего фактора для повышения макроэкономических показателей государства и регионов, они являются важным фактором формирования совокупного спроса и влияют на динамику роста экономики и обеспечение занятости населения.  

     Государство, увеличивая расходы на закупки, создает дополнительный спрос на товары и услуги, что вызывает рост валового внутреннего продукта (ВВП). Получив оплату от государства за поставленную продукцию (товары, работы, услуги) хозяйствующие субъекты увеличивают свои расходы на основе собственной предельной склонности к потреблению.  Тем самым они способствуют увеличению общего спроса и ВВП. За счет этого механизма рост государственных расходов запускает процесс мультипликации национального дохода, аналогичный тому, который возникает при увеличении частных инвестиций [3, c.23].

     В условиях создавшейся экономической  ситуации в стране и в мире госзаказ становится залогом стабильности, гарантом благополучия и условием выживания  городского хозяйства, при этом почти  половина средств бюджета расходуется  на его оплату. И сегодня главной  задачей организаторов размещения госзаказа стало упрощение доступа  потенциальных участников на любые  торги и увеличение прозрачности, лаконичности и логичности этой процедуры.

     Государственные закупки по своему влиянию на экономику носят комплексный характер.  Система государственных закупок решает не  только    задачу обеспечения государственных нужд, но  и   выступает  в качестве одного из основополагающих институтов государственного регулирования, в качестве важнейшего инструмента экономической политики государства.  В условиях мирового экономического кризиса  необходимость усиления государственного регулирования стоит на повестке дня во всех странах, в том числе и в России. В тоже время сокращение бюджетных доходов  требует повышения  эффективности расходования государственных финансовых средств в целях наилучшего удовлетворения общественных потребностей. Согласно утвержденному Федеральному бюджету РФ на 2009 г. объем доходов бюджета составит  6, 71 трлн. руб., расходы  достигнут 9, 69 трлн.руб.  Дефицит федерального бюджета ожидается  на уровне 7- 8 % ВВП.⁴  При этом по прогнозу специалистов Минэкономразвития РФ общий объем государственных закупок вырастет и  достигнет 4 трлн. руб. [29].

     Острейший экономический кризис, поразивший мировую  экономику, является, вызовом и для  сферы государственных закупок. Консолидированный ответ Европейского Союза в этом вопросе, в частности, лежит в плоскости развития системы  прокьюремента (государственные закупки в целях устойчивого развития), как в области текущих расходов на общественные нужды, так и в длительных инвестиционных проектах. В новой концепции существенная роль в повышение качества закупок отведена  стимулирующим мероприятиям в сфере государственных закупок для соблюдения государственными заказчиками трех базовых принципов (известных как «тройное основание»)  экономичности, экологичности и социальной полезности закупок в масштабах всего общества [17, c.145].

     Среди европейских стран наиболее комплексные  и масштабные задачи в области  прокьюремента  сформулированы в Великобритании.  В рамках реализации специальной программы закупок «План действий Правительства в сфере государственных закупок для устойчивого развития», устанавливаются приоритеты закупочной политики, призванные обеспечить развитие инновационной функции системы общественных закупок в целях экономии электроэнергии, водопотребления, сокращения отходов, повышения эффективности использования не возобновляемых  видов ресурсов. При ежегодном объеме закупок в 150 миллиардов      фунтов стерлингов  к 2020 году правительство ставит задачу  обеспечения только экономии электроэнергии на сумму около 1 млн. фунтов стерлингов,  водопотребления на 30 тысяч тонн [17, c.147].

     Современная тенденция к повышению эффективности государственных расходов имеет общемировой характер, которая в частности проявляется, во-первых, в развитии государственно-частного партнерства при реализации государственных проектов.  Во-вторых, в передачи государством в лице органов исполнительной власти разных уровней части традиционно выполняемых им функций по удовлетворению общественных нужд  организациям частного сектора на основе долгосрочных контрактов.

Таким образом,  глобализация мировой экономики  активно воздействует  на международную  практику государственных закупок, что приводит к раскрытию соответствующих национальных рынков для поставщиков из других стран, унификации и стандартизации конкурсных процедур, тендерных документов и требований к поставщикам. В этих условиях российское государство как субъект международных рыночных отношений и российские компании, участвующие в международном разделении труда становятся субъектами государственных закупок товаров, работ и услуг на внешнем рынке, что предъявляет новые повышенные требования к конкурентоспособности их продукции, многофакторному учету особенностей юридических и процедурных вопросов [17, c.151].

     Подготовка, организация размещения и контроль за исполнением госзаказа приобретают  в условиях кризиса особое значение, именно поэтому распоряжением правительства  Москвы создана специальная временная  рабочая группа, которую возглавляет  первый заместитель мэра Москвы Юрий Росляк. Теперь, с 1 сентября 2009 года, размещение госзаказов на 2009–2010 годы и заключение госконтрактов осуществляется только с разрешения этой группы, это усилит контроль за обоснованностью расходования бюджетных средств, что особенно важно в условиях кризиса. Что  касается приоритетов в области  размещения гозказа, то предпочтение будет  отдаваться аукционам в электронной  форме: сегодня на Единой электронной  площадке Москвы работают 182 государственных  заказчика, 5 686 поставщиков со всей территории РФ. Снижение стартовых  цен достигает в среднем более 20 % при надлежащем качестве исполнения контрактов, а число участников выросло на 4,5 на одну процедуру [40].