Конституция РФ – основной закон Российского государства

Однако определение предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, институт «совместного ведения» настолько расплывчаты, что правовое регулирование на их основе невозможно. Нерешенность проблемы соотношения центра и мест привела к созданию Указом Президента РФ от 13 мая 2000 года федеральных округов с назначением полномочных представителей[55]. Мера, безусловно, полезная, но в тексте Конституции РФ для нее вряд ли можно найти иное основание, кроме части 1 статьи 90 (Президент РФ издает указы…») и пункта «к» статьи 83 (о назначении и освобождении полномочных представителей) Конституции РФ. Конституция РФ 1993 года предоставила субъектам федерации полную свободу в формировании органов власти, способствуя тем самым подрыву единства государства[56]. Отсюда и возникла необходимость создания федеральных округов.

Благодаря использованию законодательных механизмов, применяемых на

основе Конституции РФ, без изменения ее текста удается совершенствовать отношения «федеральный центр-периферия», которые в действующей Конституции, как уже было отмечено выше, урегулированы недостаточно, нечетко, а иногда и противоречиво. Законодательное совершенствование этих отношений идет в основном в трех направлениях:

1)     введение институтов федерального воздействия (принуждения), если субъект Федерации нарушает Конституцию РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права, договоры Российской федерации;

2)     уточнение роли внутрифедеративных договоров и соглашений, заключаемых между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

3)     разграничение полномочий в дихотометрии «центр-периферия» (значительное внимание в этом уделяется вопросам бюджетного федерализма). Решению указанных проблем было в основном посвящено законодательство 2000-2003 г.г., в результате чего сложилась новая модель федеративных отношений в России[57].

Проблема федерального воздействия в целях обеспечения верховенства Конституции и федеральных законов, обеспечения единого правового пространства в России особенно эффективно начала решаться начиная с 2000 года. В Федеральный Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года в 2000 г., а затем в 2003 г[58]. были включены нормы, усиливающие ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц за принятие нормативных правовых актов, нарушающих Конституцию РФ и федеральные законы. В частности, была предусмотрена возможность роспуска фе-

деральным законом законодательного (представительного) органа субъекта Федерации и отрешения (освобождения) от должности главы администрации субъекта Российской Федерации (президента республики, губернатора и др.).

Вместе с тем, поправки в Федеральный закон 1999 года предусмотрели необходимые гарантии для субъектов Российской Федерации, а именно: факт издания субъектом Российской Федерации противоправного акта должен признаваться только судом, необходимы предварительные предупреждения и установлены сроки для исправления или отмены противоправного акта органами самого субъекта Федерации.

Не менее сложные преобразования конституционного характера, но без изменения текста самой Конституции РФ, происходят и в сфере разграничения полномочий (компетенции прав) Федерации и ее субъектов.

Помимо общих для многих федераций проблем, связанных с категорией совместных полномочий (по Конституции РФ – «предметов ведения»), в России порядок разграничения осложняется дополнительными обстоятельствами. В частности, к ним относится упомянутое введение в конституционный текст формулировки, неизвестной другим конституциям, - «предметы ведения». Таких предметов три группы: предметы ведения Федерации, ее субъектов (в форме остаточных полномочий) и совместные предметы ведения Федерации и ее субъектов. Понятие «предметы ведения», с одной стороны, усложняет решение вопросов о разграничении предметов ведения и конкретных полномочий (прав и обязанностей), с другой – оно создает предпосылки для решения вопроса, являющегося одним из сложнейших во многих федерациях – вопроса о разграничении полномочий внутри совместных предметов ведения[59].

3.2.           Проблемы прямого действия Конституции РФ

Конституция современного демократического государства должна обладать одним важным свойством - она должна быть актом прямого действия. Прямое действие конституции – это ее способность быть реальным регулятором общественных отношений, когда непосредственно на основе конституционных предписаний разрешаются дела в судах, органах исполнительной и законодательной власти. Прямое действие конституции означает, что она подлежит реализации независимо от наличия конкретизирующих и развивающих ее нормативных актов[60].

Практическое значение прямого действия конституции состоит в том, что у гражданина непосредственно на основе конституционных норм возникают права, за защитой которых он имеет право обратиться в суд, ссылаясь исключительно на статью конституции, а суд не вправе отказать в рассмотрении дела, ссылаясь на то, что нет конкретизирующих данную норму законов или подзаконных актов. Таким образом, прямое действие конституции означает, что органы государства обязаны рассматривать нормы конституции в качестве непосредственной нормативной основы правоприменения и использовать их для разрешения конкретных дел.

Нормативным актом прямого действия является и Конституция Российской Федерации, принятая на референдуме в декабре 1993 г. Часть 1 статьи 15 в ней гласит: «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации». В предыдущих конституциях России такого указания не было. Оно означает, что новая Конституция Российской Федерации не торжественная декларация, а полноценно действующий нормативно-правовой акт, нормы которого можно использовать для решения конкретных споров, рассмотрения жалоб и заявлений граждан, то есть для разрешения дел по существу.

Указание на прямое действие Конституции гарантирует ее самодостаточность в условиях отсутствия законодательства, конкретизирующего ее положения (часть 1 статьи 15 Конституции РФ). Сфера, где принцип непосредственного действия Конституции является безусловным, – права и свободы человека и гражданина. В тех вопросах, где речь идет о свободе личности, отсутствие федерального закона не может служить основанием для отказа лицу в реализации права, а тем более его защите[61].

Прямое действие Конституции - большое завоевание демократической России, не менее важное, чем, например, частная собственность или свобода массовой информации. При этом, конечно, нужно понимать, что прямое действие Конституции - это не просто изменение принципа действия Основного Закона путем росчерка пера законодателя, а следствие глубоких социально-экономических преобразований, становления гражданского общества.

В статье 18 Конституции РФ сказано: «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием».

В то же время прямое действие Конституции, обязывающее органы государства использовать ее нормы в качестве непосредственной нормативной основы правоприменения, имеет отношение не только к правам граждан, но и означает, что государство получает возможность непосредственно на основе норм Конституции в рамках применения права предпринимать властно-принудительные действия в целях восстановления конституционного порядка, сохранения своей целостности, ликвидации незаконных вооруженных формирований и т.п.

Профессор А. Б. Венгеров справедливо замечает, что «государственный орган, используя свойство непосредственного действия конституционной нормы, может на ее основе запустить соответствующий принудительный механизм, в том числе и силовой»[62].

Указание в Конституции РФ на то, что она является актом прямого действия, дает основание сделать следующие выводы:

1. Все нормы Конституции РФ должны рассматриваться как нормы прямого действия: непрямое действие той или иной конституционной нормы должно рассматриваться как исключение и быть специально оговорено в самой Конституции, как это сделано, например, в части 2 статьи 47: «Обвиняемый в совершении преступления имеет право на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей в случаях, предусмотренных федеральным законом».

2. Прямое действие Конституции РФ не означает, что не должны приниматься конкретизирующие ее нормы и процедурные акты, необходимые для эффективной реализации ее норм. Напротив, все это предполагает сама природа Основного Закона. Другое дело, что отсутствие такого рода актов не должно объявляться причиной неприменения конституционных норм.

При этом можно говорить о нескольких аспектах прямого действия Конституции РФ.

Во-первых, своими нормами она закрепляет тот строй общественных отношений, который существует или должен существовать в нашей стране. Положения Конституции РФ являются в этом плане базовыми категориями для общества, государства, статуса личности. Не будет преувеличением сказать, что если на этапе появления конституции к ней предъявляется требование соответствия зародившимся или зарождающимся общественным отношениям, то в дальнейшем к этим общественным отношениям предъявляется требование соответствовать конституции. На каком-то этапе могут возникнуть идеи новых общественных отношений. Но пока нет новой конституции, всегда существует проблема соответствия складывающихся общественных отношений действующей Конституции. Следовательно, здесь правило прямого действия состоит не в обращении к каждой отдельной норме конституции, а в оценке ее общего влияния на политическую, экономическую и социальную структуры жизни в обществе и государстве[63].

Во-вторых, Конституции РФ отнюдь не должно быть чуждо правило прямого действия отдельных ее конкретных положений как основы не вообще строя, системы, а определенных видов общественных отношений. Иначе говоря, от глобальности прямого действия Конституции РФ надо перебросить мост к ее способности формально-правового регулирования общественных отношений. Таким образом, в конституционном регулировании могут быть заложены начала общего и особенного. В этом отношении восприятие Конституции РФ как нормативного правового акта (закона) должно стать естественной частью нашего юридического бытия[64].

В-третьих, прямое действие Конституции РФ связано с такой категорией как дух, смысл Конституции. В определенном отношении эта категория опасна, поскольку упирается в трактовку Основного Закона. И как бы не получилось по выражению: сколько людей, столько и мнений. Но в том-то и дело, что дух и смысл Конституции РФ либо заложены в самих ее идеях, либо выводятся из этих идей и содержания Конституции трактовкой тех органов, которые или развивают нормы Конституции РФ в соответствующих актах, или непосредственно дают толкование Конституции (хотя на этот случай есть проблемы, которых мы коснемся позже).

Надо сказать, что прямое применение норм Конституции РФ по их духу или смыслу уже имеет место. В ряде случаев это касается некоторых принципиальных концепций государственного строительства. Например, путем трактовки ряда норм Конституции РФ сделан вывод о наличии в стране особого вида государственной власти - президентской власти. Причем в соотношении с

тремя обозначенными в статье 10 Конституции РФ ветвями - законодательной,

исполнительной и судебной властями - президентская власть рассматривается как первая и стоящая над ними, поскольку обеспечивает их согласованное функционирование и взаимодействие (статья 80 Конституции РФ).

Прямое применение норм Конституции РФ, исходя из их духа и смысла, является менее предпочтительным вариантом. Однако надо быть реалистами - это неизбежно. И поскольку здесь очевидна большая доля усмотрения соответствующих органов, надо просто постоянно помнить об этом и не допускать придания иного смысла конституционным идеям теми, кто применяет нормы Конституции РФ. Немаловажное значение также имеет применение не изолированно отдельных норм, а комплексный подход.

Обеспечение прямого действия Конституции РФ - одна из главных задач органов правосудия. Непосредственное применение конституционных норм в области прав и свобод граждан призван обеспечивать Конституционный Суд Российской Федерации.

Проблема здесь может быть связана и с так называемой достаточностью или недостаточностью конституционного регулирования. Не надо забывать о том, что оно, в принципе, является сжатым. И при желании всегда можно сказать, что оно недостаточно, поскольку является кратким, а широкое, но текущее законодательное регулирование более полезно.

Однако методологически это не совсем верный подход. В том-то и ценность конституционного регулирования, что оно в концентрированной форме может создать непосредственную базу развития общественного отношения даже без дальнейшего законодательного регулирования; если этого не учитывать в конституционном регулировании, тогда оно как раз и будет обречено на роль только декларативных правил.

3.3.           Проблемы внесения конституционных поправок и пересмотра Конституции РФ

Конституция как Основной закон - акт долговременного действия, юридическим свойством которого является стабильность, то есть устойчи­вость содержания. Стабильность конституции - важнейшее усло­вие устойчивости режима законности, организации и осуществления государственной власти, отношений между личностью, обществом и государством в целом. Однако стабильность конституции не означает ее абсо­лютной неизменяемости. По мнению кандидата философский наук, доцента В.И. Осейчука, постановка вопроса о недопустимости изменения Конституции РФ сегодня близка к абсурду[65]. Общественные отношения, составлявшие в момент принятия Конституции РФ предмет ее регулирования, развивают­ся, изменяются социальные, экономические и политические условия, в которых она действует. Все это требует периодического приведения конституционных предписаний в соответствие с происходящими изме­нениями. Когда такие изменения затрагивают основы конституционно­го строя, может возникнуть потребность замены действующей консти­туции новой. В противном случае конституция рискует превратиться в исторический документ, утративший нормативный характер и имеющий мало общего с реальной действительностью.