Перспективы развития государственных внебюджетных фондов и их роль в решении социальных задач

В зависимости  от содержания элементов социальной защиты применяются разные способы  управления социальными рисками, в  основе которых лежит перераспределение  национального дохода для предотвращения или компенсации социального  риска.

Современная система  социальной защиты населения включает следующие основные элементы: государственное  вспомоществование (социальная помощь); совокупность государственных гарантий, включая социальные льготы отдельным  категориям населения; социальное страхование (обязательное государственное и  добровольное - корпоративное (коллективное) и индивидуальное страхование).

Социальное обеспечение, осуществляемое прямым финансированием  из госбюджета, перераспределяет доходы только в соответствии с риском независимо от индивидуального участия в  создании национального дохода. Страхование  как метод управления социальными  рисками перераспределяет доходы в  соответствии и с риском, и с  индивидуальным доходом.

В зависимости  от субъектов, участвующих в воздействии  на социальные риски, выделяются 3 уровня: государственный, корпоративный (коллективный) и индивидуальный.

Соответственно  этому выделяются три уровня социальной защиты:

первый уровень - государственный (перераспределение  происходит на уровне всего общества в целом). Государственный уровень  представлен государственным социальным обеспечением, государственным страхованием и налоговыми льготами на доходы лиц, имеющих социальные риски;

второй уровень - коллективный (корпоративный). В рамках этого уровня происходит перераспределение  дохода внутри определенной группы населения, трудовых коллективов, профессиональных организаций и т.д. Этот уровень  представлен корпоративным социальным обеспечением (социальные фонды предприятий, профсоюзов), личным страхованием с  участием работодателя;

третий уровень - индивидуальный: перераспределение  дохода осуществляется в индивидуальном порядке в соответствии с потребностями  и возможностями отдельных субъектов (как физических, так и юридических лиц). Этому уровню соответствуют личные сбережения, личное страхование в индивидуальной форме.

В развитых странах  происходят изменения в традиционных подходах к государственному регулированию  социальной сферы и наблюдается  общее снижение государственного обеспечения  по сравнению с базовым уровнем  при растущем уровне жизни. При этом предпринимаются шаги дополнить  прямое обязательное перераспределение  доходов за счет налогово-бюджетной  системы и уплаты общественных страховых  взносов косвенным регулированием.

В итоге в  структуре источников средств на социальные расходы в зарубежных странах доля госбюджета и взносов  предпринимателей (работодателей) имеет  тенденцию к снижению и, наоборот, доля взносов работников (застрахованных) и иные поступления от доходов  и капитала имеют тенденцию к  повышению, что, конечно, возможно при  достижении достаточно высокого уровня жизни.

В России основой  социальной защиты является единая общенациональная система обязательного социального  страхования. Социальное страхование  есть способ реализации конституционного права гражданина на материальное обеспечение  в старости, в случае болезни, полной или частичной утраты трудоспособности или отсутствия таковой от рождения, потери кормильца, безработицы. С другой стороны, социальное страхование как  финансовая категория - это система  денежных отношений, связанных с  перераспределением национального  дохода, что позволяет формировать  и расходовать фонды денежных средств для материального обеспечения  членов общества, не обладающих физической трудоспособностью или трудоспособных, но не имеющих возможности реализовать  эту способность по различным  причинам.

Внебюджетные  фонды - это одна из форм перераспределения  национального дохода государства  в пользу определенных социальных групп  населения с целью обеспечения  расширенного воспроизводства трудовых ресурсов, создания благоприятного морального климата для развития бизнеса  и общеэкономических условий  развития. Фонды социального назначения являются специализированными финансово-кредитными учреждениями при Правительстве  РФ, осуществляющими управление средствами государственного социального страхования  на всей территории РФ в разрезе 4 отраслей социального страхования.

Фонд социального  страхования (ФСС РФ) занимается обязательным общим социальным страхованием и  обязательным профессиональным страхованием от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. В  ведении Пенсионного фонда РФ (ПФ РФ) находится пенсионное страхование. Кроме того, есть фонды обязательного  медицинского страхования - Федеральный  и территориальные фонды обязательного  медицинского страхования (ФФ ОМС РФ и ТФ ОМС РФ).

Так как внебюджетные страховые фонды формируются  на основе перераспределения доходов  и накоплений, образующихся в процессе первичного перераспределения национального  дохода, это обстоятельство делает социальное страхование особо восприимчивым  к тенденциям экономического развития. Снижение темпов экономического роста  и увеличение инфляции незамедлительно  сказываются на собираемости взносов  в указанные фонды, что в конечном счете приводит к накоплению социальных проблем в обществе.

Цель введения ЕСН - сохранить и укрепить единую общенациональную систему государственного социального страхования. Специальные  внебюджетные фонды формируются  из целевого единого социального  налога работодателей при поддержке  государства. Указанные фонды функционируют  на принципах самоуправления и некоммерческого  хозяйствования. Они сохраняют роль институтов, осуществляющих оперативное  управление и расходование соответствующих  средств. Введение ЕСН не меняет порядок  формирования бюджетов указанных фондов. И механизм распределения средств  этих фондов остается прежним (на основе страховых принципов) с применением  персонифицированного учета. Так как  ЕСН носит строго целевой характер, каждый из фондов получает в виде доходов  определенную часть от суммы ЕСН, предусмотренную как процентную ставку с одинаковой налоговой базы.

При новом порядке  упрощается система налогообложения, снижаются затраты по взиманию налоговых  сумм. Контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью взносов  в государственные внебюджетные фонды, уплачиваемых в составе единого  социального налога, теперь будет  осуществляться только налоговыми органами.

Изменение методов  финансирования системы социальной защиты обусловлено не только проблемами собираемости страховых взносов  и обеспечения полноты фондов, но и расширением и повышением уровня пособий, увеличением объемов  и стоимости медицинских услуг, изменениями в демографическом  составе населения (его старением), сохранением безработицы. Это означает, что действует тенденция опережающих  темпов роста расходов на социальные цели по сравнению с темпами роста  поступлений в эти доходы, позволяющих  финансировать эти расходы.

Реформирование  законов о пенсионном, медицинском  и социальном страховании предполагает создание правовых и финансовых механизмов реализации элементов социальной защиты.

Принципы формирования и развития пенсионных отношений  по поводу пенсионного обеспечения  в условиях рынка предусмотрены  в законе РФ "Об основах обязательного  социального страхования" от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ.

Финансирование  выплаты базовой части трудовой пенсии осуществляется за счет сумм ЕСН, зачисляемых в федеральный бюджет, а финансирование выплаты страховой  и накопительной частей трудовой пенсии - за счет средств бюджета  Пенсионного фонда РФ. При этом финансирование выплаты накопительной  части трудовой пенсии осуществляется за счет сумм пенсионных накоплений, учтенных в специальной части индивидуального  лицевого счета застрахованного  лица. Сумма страховых взносов, поступивших  за застрахованное лицо в бюджет Пенсионного  фонда, учитывается на его индивидуальном персонифицированном лицевом счете. Объектом обложения страховыми взносами и базой для начисления страховых  взносов являются объект налогообложения  и налоговая база по ЕСН (взносу), установленные гл.24 "Единый социальный налог" Налогового кодекса РФ в  размере 28 процентов с доходом  до 100 тыс. рублей.

Зависимость размера  пенсионных выплат от размера накопленных  средств на персонифицированном  лицевом счете снижает заинтересованность застрахованных в сокрытии своих  доходов, и в частности в проведении страховых зарплатных схем, которые  было выгодно использовать, чем платить  налоги. Так, по оценкам специалистов страховой компании "Ингосстрах-Россия", схема стоит 8-12% от объема направляемых в нее средств против 35,6% ЕСН  и 13% подоходного налога. Премии, получаемые "Ингосстрахом-Россия", снизились с 3 млрд. руб. в 2000 г. до 568 млн. руб. в 2001 г. в связи с отказом от использования зарплатных схем через возвратное страхование.

Порядок инвестирования средств Пенсионного фонда РФ определяется в соответствии с Законом  РФ "Об инвестировании накопительной  части трудовой пенсии". Отчисления в накопительную часть для  молодых работников составят 3%. С 2004 г. для них начнется постепенное  увеличение отчислений на 1% ежегодно. К 2006 г. оно составит уже 6%. Гражданам  среднего возраста (женщинам до 45 лет  и мужчинам до 50 лет) - начисляется 2%. Эти средства, после того как будут  размещены на персонифицированных  счетах, будут инвестироваться Пенсионным фондом РФ.

Инвестирование  средств Пенсионного фонда РФ будет осуществляться профессиональными  инвесторами (на основании заключенных  договоров в соответствии с Законом), схема вложений средств выбирается гражданином. В отсутствие такого выбора Пенсионный фонд направляет деньги в  специализированную компанию, которая  будет вкладывать их только в государственные  ценные бумаги. Инвестиционная деятельность управляющей компании будет контролироваться специализированным депозитарием, который  будет регистрировать все операции с ценными бумагами. Управляющая  компания и депозитарий вместе отвечают за вложенные средства своим имуществом. Третий уровень защиты - страховая  организация (с имущественной ответственностью за потери). Наличие трех уровней  защиты значительно удорожает контроль, что ведет к снижению пенсионных выплат. Нужна такая организация  накопительной системы, которая  гарантировала бы защиту средств  каждому пенсионеру более дешевыми методами. В связи с этим было бы целесообразно ограничить расходы  по контролю определенным уровнем (использовать государственные ставки). По желанию  граждан с 1 января 2004 г. средства можно  перевести в негосударственные  пенсионные фонды, допущенные к этой системе.

Приводимые контрольные  механизмы должны обеспечить сохранность  средств Пенсионного фонда РФ. Гарантом сохранения пенсионных средств  выступает государство. В негосударственных  пенсионных фондах гарантией сохранения средств должно быть соответствующее  законодательное обеспечение. Опыт работы негосударственных пенсионных фондов в мире показывает достаточную  эффективность работы этой системы.

Расчеты показывают, что граждане среднего возраста получат  за счет накоплений на 10-15% больше базовой  пенсии или 5% от нынешней зарплаты: сумма  небольшая, но она позволит компенсировать то снижение пенсии, которое происходит в результате старения населения. Для  граждан молодого возраста эффект будет  больше: дополнительное накопление увеличит размер пенсий от 40 до 60% или на 15% от заработной платы.

Другим элементом  социальной защиты граждан является право граждан на бесплатную медицинскую  помощь, которая предоставляется  в рамках утвержденной Правительством РФ Программы государственных гарантий.

В России существует единая система обязательного медицинского страхования, которая является составной  частью государственного социального  страхования. Медицинское страхование  является формой социальной защиты интересов  населения в охране здоровья и  гарантирует гражданам при возникновении  страхового случая получение медицинской  помощи, обеспечение финансирования профилактических мероприятий и  оказание медицинской помощи за счет специально накапливаемых средств  для этих целей.

Все граждане РФ имеют равные возможности в получении  медицинской и лекарственной  помощи, предусматриваемой за счет средств обязательного медицинского страхования (ОМС) в объеме, качестве и на условиях, соответствующих базовой  и территориальным программам ОМС, в соответствии с Федеральным  законом РФ "О медицинском страховании  граждан в РФ".

Цель организации  обязательного медицинского страхования (ОМС) состоит в сборе и капитализации  страховых взносов и предоставлении за их счет медицинской помощи всем категориям граждан на законодательно установленной основе и в гарантированных  размерах. Поэтому систему ОМС  можно рассматривать с двух точек  зрения:

составляющая  часть системы государственной  социальной защиты (наряду с пенсионным, социальным и другими формами  страхования);

финансовый механизм обеспечения дополнительных к бюджетному ассигнованию денежных средств на финансирование здравоохранения и оплату медицинских  услуг.

В составе ЕСН  предусматривается налог для  работодателей с доходом до 100 тыс. руб.3,6%, цель которого формировать  фонды обязательного медицинского страхования - Федеральный фонд ОМС  РФ (ФФОМС РФ - 0,2%) и территориальные  фонды РФ (ТФОМС РФ - 3,4%). Указанный  налог является основным источником (хотя и дополнительным к бюджетному ассигнованию на финансирование здравоохранения  и оплату медицинских услуг), за счет которого финансируется система  ОМС.