Парламент как конституционно - правовой институт

1.РОССИЙСКИЙ  ПАРЛАМЕНТ: СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ И  РАЗВИТИЕ

1.1.Парламент как конституционно - правовой институт

Парламент как конституционно-правовой институт имеет многовековую историю. Первые парламенты (английский; испанские кортесы) возникли еще в ХII-ХШ вв. Однако история современного парламента как общенационального представительного органа, отличного от сословных представительных органов времен феодализма, начинается с эпохи буржуазных революций, после победы, которых парламент становится важнейшим органом государства.

Именно тогда оформился  и получил распространение парламентаризм как особая система государственного руководства обществом, характеризующаяся  разделением законодательной и  исполнительной власти при существенной политической и идеологической роли парламента.

Парламент и парламентаризм — понятия взаимосвязанные, но не равнозначные. Парламентаризм не может существовать без парламента. В то же время парламент может существовать без важнейших элементов парламентаризма, которые могут быть утрачены. К числу этих элементов относятся, прежде всего, разделение властей, представительность и законность.

Современный парламент — это высший орган народного представительства, выражающий суверенную волю народа, призванный регулировать важнейшие общественные отношения главным образом путем принятия законов, осуществляющий контроль за деятельностью органов исполнительной власти и высших должностных лиц. Парламент обладает и многими иными полномочиями. Он формирует другие высшие органы государства, в некоторых странах избирает президента, образует правительство, объявляет амнистию и т.д.¹

Значение парламента в современном обществе огромно. Он является выразителем интересов различных политических сил, ареной поиска компромиссов.

Под парламентом обычно понимают представительное однопалатное учреждение или нижнюю палату двухпалатного парламента, хотя с юридических позиций это понятие гораздо сложнее. В англосаксонском праве парламент — это триединое учреждение, включающее главу государства (монарха в Великобритании, президента в Индии), верхнюю и нижнюю палаты (при этом закон, как правило, может быть принят при согласии всех этих трех составных частей). В странах с влиянием англосаксонского права, где главой государства является президент и существует одна палата, парламент рассматривается как двуединое учреждение².

В учебной литературе и специальных научных трудах, посвященных проблемам конституционного строя, уделяется внимание раскрытию  сущности парламентаризма. Однако по данному  вопросу высказываются несовпадающие характеристики. Представляется, что имеется три позиции. Первая сводится к утверждению, что парламентаризмом называется государственный строй, основанный на верховенстве парламента в системе органов государства. Такое мнение высказывает М.В. Баглай. Он считает, что верховенство парламента проявляется в праве принимать законы по любым вопросам, а также в праве формирования правительства и контроля за его действиями. Так как таких полномочий в полном объеме у Федерального Собрания России нет, М.В. Баглай утверждает, что современная Россия не является государством парламентаризма³. Подобное мнение высказывает и Р.М. Романов. Он считает, что парламентаризм возникает и существует тогда, когда парламент наделен полномочиями законодательства, избрания правительства, контроля за его деятельностью и другими органами исполнительной власти, их отставки, а также отставки президента (или монарха в случаях парламентской формы монархии, когда монарх занимает престол не по наследственности, а по избранию, зачастую тем же парламентом)⁴.В своей книге «Парламент России» Гранкин И.В. высказывал мнение о том, что парламентаризм характеризуется верховенством парламента. Однако в процессе дальнейшей, более углубленной проработки сущности парламентаризма наша позиция существенно изменилась. Думается, что парламентаризм проявляется не только в случае верховенства парламента в системе органов власти государства. По нашему мнению, парламентаризм - это система организации и функционирования органов государственной власти на основе конституционного принципа разделения властей, гарантирующего их независимость и самостоятельность. То есть главным критерием парламентаризма является не принцип верховенства парламента, а формирование и функционирование этого органа на основе конституционного принципа разделения властей. При таком понимании парламентаризма отпадает необходимость определять роль парламента в системе органов власти. Между тем многие ученые в качестве ключевого элемента понятия «парламентаризм» пытаются определить место парламента в государственном механизме. Раскрывая сущность парламентаризма, О.Е. Кутафин пишет: парламентаризм - особая система государственного руководства обществом, которая характеризуется разделением труда законодательного и исполнительного при существенной политической и идеологической роли парламента. При этом он вполне справедливо отмечает, что парламентаризм не может существовать без парламента, но в то же время парламент может существовать без важнейших элементов парламентаризма, к числу которых прежде всего относятся разделение властей, представительность и законность⁵. Близкую точку зрения высказал И.М. Степанов. Он считал, что парламентаризм есть особая система организации государственной власти, структурно и функционально основанная на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях утверждения и развития отношений социальной справедливости и правопорядка⁶. На такой же позиции стоял и А.А. Мишин⁷. По его мнению, парламентаризм - это особая система государственного руководства обществом, характеризующаяся разделением труда, законодательного и исполнительного, при привилегированном положении парламента. Подобная точка зрения сформулирована и в юридической энциклопедии под редакцией М.Ю. Тихомирова⁸. Из таких взглядов на сущность парламентаризма состоит вторая точка зрения по рассматриваемому вопросу. Уязвимость приведенных определений парламентаризма, по нашему мнению, проявляется в том, что их авторы не указывают на объективные критерии определения роли парламента. Да и объективно вряд ли возможно установить, в каких случаях она «существенная», а в каких «привилегированная». Между тем, как уже отмечалось, этого делать не нужно, если признать, что главным отличительным признаком парламентаризма является организация государственной власти на основе принципа разделения властей. На этот критерий парламентаризма обращают внимание и авторы «Конституционного права современной России» Б.Н. Габричидзе, Б.П. Елисеев и А.Г. Чернявский: «С определенной долей условности можно определить российский парламентаризм как разновидность и форму государственного руководства обществом, основанного на принципе разделения властей, учете специфики соотношения законодательной и исполнительной ветвей власти и при условии их взаимодействия, взаимозависимости»⁹.

Третью группу взглядов по рассматриваемому вопросу составляют мнения ученых, которые полагают, что  парламентаризм имеет место быть там, где есть парламент независимо от его роли в государственной  жизни. Так, составители Энциклопедического словаря по конституционному праву считают, что парламентаризм - это одна из особенностей организации государственной жизни, характеризующаяся существованием постоянно действующего, избираемого населением парламента, его авторитетом и влиянием на государственные дела, политическую жизнь общества, а также специфическими формами работы и отношениями членов парламента и избирателей¹⁰.

Г.Д. Садовникова основной характерной чертой парламентаризма  считает наличие демократически избранного постоянно действующего коллегиального представительного органа, осуществляющего законодательные и контрольные функции и являющегося «сдержкой»исполнительной власти¹¹.          

         По мнению О.О. Миронова, парламентаризм представляет собой сложный и многогранный феномен, некую шкалу социальных ценностей, «где господствует закон, утвердились принципы верховенства права и разделения властей, где гражданское общество характеризуется демократизмом и высокой политико-правовой культурой»¹².  К числу тех, кто высказывает подобную точку зрения на парламентаризм, относится Н.А. Богданова. Она справедливо характеризует парламентаризм как совокупность идей и опыта представительного осуществления власти народа посредством парламента¹³. При этом высший законодательный орган представляет и реально отражает интересы различных социальных и политических сил общества и как власть законодательная является действенным противовесом исполнительной, обеспечивая баланс властей и гражданское согласие. И наконец, нельзя не отметить, что парламентаризм рассматривается и как учение о парламенте.  по мнению большинства ученых-государствоведов, парламентаризм как государственно-правовое явление присущ современной российской государственности.    При этом, как уже отмечалось, для парламентаризма характерны два основополагающих признака - наличие парламента, сформированного на основе принципа народовластия, а также организация функционирования органов государственной власти на основе принципа разделения властей, гарантирующего их самостоятельность при реализации предоставленных им полномочий. Именно на этих принципах прежде всего развивается парламентаризм в Российской Федерации. Это проявляется в формировании законодательных органов на выборной основе и в конституционном равенстве органов законодательной, исполнительной и судебной власти и их самостоятельности. При этом, как верно отмечает В.А. Шеховцов, российский парламентаризм теоретически не предусматривает наделения какой-либо ветви государственной власти полномочиями и функциями верховной власти¹⁴.

           Из определения Федерального Собрания как парламента РФ следует, что этот орган должен выступать в качестве коллективного выразителя интересов и воли многонационального народа России, который является носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ. В системе разделения властей на федеральном уровне парламент в России, как и в других государствах, олицетворяет законодательную ветвь власти. Его функции, однако, не ограничиваются законодательной деятельностью, но охватывают также верховное распоряжение государственной казной и контроль за исполнительной властью посредством форм и способов, определенных Конституцией и соответствующими ей федеральными законами.

В России Федеральное  Собрание как парламент республики пришло на смену "двухзвенному" органу представительной власти, состоящему из Съезда народных депутатов России и формируемого им Верховного Совета¹⁵.

   Созданные в годы Советской власти органы представительной власти «нового, социалистического типа», коренным образом отличающиеся от учреждений буржуазного парламентаризма, по мере демократизации советского общества, отражения в действующей Конституции принципа разделения законодательной, исполнительной и судебной властей и постепенного приведения его в жизнь все более обретали черты парламента. Однако стать подлинным парламентом страны они так и не смогли, во-первых, в силу возлагаемых на них действовавшей тогда Конституцией полномочий, противоречащих принципу разделения властей (распорядительные и некоторые контрольные полномочия), и, во-вторых, в силу фактически существовавшего вертикального подчинения между представительными органами страны, совершенно не свойственного парламентским представительным органам.

   С принятием Конституции РФ 12 декабря 1993 года  в развитии и применении теории разделения властей в нашей стране начался новый период, который продолжается вплоть до настоящего времени.

Конституция РФ 1993 года не только декларировала принцип разделения властей, но и довольно четко закрепила за каждой из ветвей власти круг относящихся к их ведению вопросов, их компетенцию.

Согласно Конституции  законодательным и представительным органом РФ является Федеральное Собрание — парламент России. Он состоит из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы (ст. 94, 95).

Характеристика  Федерального Собрания как представительного  органа означает, что оно в правовых отношениях, прежде всего в отношениях власти, представляет народ Российской Федерации, является его легитимным представителем в силу Конституции. Тем самым Конституция устанавливает, что формой государства Российской Федерации является опосредованная выборами, парламентская демократия, в условиях которой формирование политической воли народа возлагается на народное представительство, самостоятельно принимающее наиболее ответственные решения. В принципе это означает, что Федеральное Собрание - выборный орган. Однако отсюда не следует (как часто ошибочно утверждается), что члены Федерального Собрания хотя бы в своей совокупности должны быть избраны большинством народа. Это желательно, но на практике далеко не всегда достижимо. В большой мере зависит это от избирательной системы, от порядка формирования Федерального Собрания, которые устанавливаются федеральными законами. Зависит это и от активности избирателей, прежде всего от их участия в голосовании на выборах. Если парламент избран в соответствии с Конституцией и изданными на ее основе законами, он легитимен вне зависимости от того, какая доля общего числа избирателей поддержала кандидатов, которые оказались, избраны его членами.

Конституция далее определяет Федеральное Собрание как законодательный орган. Это означает, что на Федеральное Собрание возложена функция издания правовых актов самой высокой юридической силы, выше которой юридическая сила лишь самой Конституции и международных договоров. Федеральное Собрание - единственный орган федеральной законодательной власти. Его акты - федеральные законы - не могут быть отменены или изменены никаким другим государственным органом, поскольку соответствуют Конституции. Акты любых других органов власти не должны противоречить федеральным законам. Так как из текста Конституции следует, что указы президента как главы государства, уступают по своей юридической силе законам, т.е. актам, принимаемым высшим законодательным органом страны — парламентом, то институт президентства не может быть по своему статусу выше парламента, стоять над парламентом.

В случаях их противоречия федеральной Конституции они  по решению Конституционного Суда утрачивают юридическую силу.

   Фактически, парламент законодательно регулирует жизнь страны и содействует формированию правового государства.

В Конституции РФ определена структура Федерального Собрания как  двухпалатного органа.¹⁶ Аналогичная структура парламента получила значительное распространение в мире благодаря, двум преимуществам: возможности обеспечить наряду с общим представительством интересов всей нации также особое представительство коллективных интересов населения крупных регионов (в федеративном государстве - субъектов федерации), либо интересов иных групп общества, играющих в нем важную роль; возможности сделать оптимальным законодательный процесс, установив противовес возможным скоропалительным и мало продуманным законодательным решениям одной палаты.

Конституция не называет палаты Федерального Собрания верхней и нижней, однако сложившееся в мировой практике различие между верхними и нижними палатами парламентов наблюдается и в Федеральном Собрании. Это дает основание характеризовать Совет Федерации как верхнюю, а Государственную Думу - как нижнюю палату Федерального Собрания.

Двухпалатная структура  российского парламента принадлежит  к тому типу, который определяется сравнительной слабостью верхней  палаты. Это выражается в возможности для Государственной Думы преодолевать возражения Совета Федерации в случае разногласий между палатами по большинству законов, хотя Совет Федерации и имеет некоторые важные специальные полномочия.¹⁷

1.2. Конституционные гарантии и принципы деятельности Федерального Собрания

В соответствии с Конституцией РФ, принятой 12 декабря 1993 года, Федеральное Собрание  является парламентом РФ.

Согласно Конституции  РФ парламент Российской Федерации  отвечает основным требованиям парламента демократического государства. Порядок его формирования и деятельности показывает, что он является парламентом федеративного государства. Это и предопределило его наименование — Федеральное Собрание.

Конституция РФ учреждает  Федеральное Собрание (Совет Федерации  и Государственную Думу) как один из органов, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации (ч.1 ст.11). Поскольку эта статья помещена в гл.1 «Основы конституционного строя», изменить положение Федерального  Собрания в системе органов государственной власти можно только через сложный порядок пересмотра самой Конституции РФ.

     Другая  важная гарантия, закреплённая в  «Основах конституционного строя», состоит в том, что орган  законодательной власти как часть  системы разделения властей самостоятелен  по отношению к другим органам  государственной власти.¹⁸

В процессе своей деятельности парламент РФ не зависит от Президента и судебной власти, хотя и тесно  с ними взаимодействует. Взаимная сбалансированность полномочий помогает поддерживать конституционный  правопорядок и реально обеспечивает Федеральному Собранию его высокий конституционно-правовой статус.

Независимость – важнейшее  условие успешного выполнения парламентом  своих функций. Федеральное Собрание не подчиняется какому бы то ни было контролю со стороны исполнительной власти. Оно самостоятельно определяет потребность в своих расходах, которые фиксируются в государственном бюджете, что обеспечивает ему финансовую независимость. Обе палаты создают себе вспомогательный аппарат, в деятельность которого исполнительная власть не вмешивается. Парламент сам определяет свою внутреннюю организацию и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности, руководствуясь только Конституцией РФ. И самое главное: никто не может вмешиваться в прерогативу Федерального Собрания по принятию законов¹⁹.

         Вместе с тем законотворческая независимость не является абсолютной. Она ограничивается через такие институты конституционного права, как референдум, поскольку с его помощью могут быть одобрены некоторые законы и без парламента; чрезвычайное и военное положение, которые приостанавливают действие законов; право Конституционного Суда РФ объявлять законы неконституционными; право Президента РФ распускать Государственную Думу при определённых обстоятельствах и другие институты. Эти ограничения вытекают из принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную.