Парламент как конституционно - правовой институт

           Федеральное Собрание не обладает  никакими юридическими полномочиями  для вмешательства в компетенцию  и деятельность других федеральных  органов государственной власти. Принцип сдержек и противовесов в организации системы высших федеральных органов проведен достаточно последовательно.

Федеральное Собрание основывается на принципиально новом понимании  народного представительства по сравнению с тем, которое определяло положение представительных органов прежде. Законодательные органы теперь не образуют единую вертикаль подчиняющихся снизу вверх всех Советов, хотя Федеральное Собрание занимает высшее положение как орган федеральной законодательной власти. Федеральное Собрание отражает реальный федерализм, построенный на строгом разделении предметов ведения и полномочий органов государственной власти Федерации и ее субъектов.

Как представительный орган Федеральное  Собрание выступает выразителем интересов и воли всего многонационального народа, т. е. граждан Российской Федерации. Народное представительство обеспечивается демократической избирательной системой,  открывающей возможность избрания в парламент для каждого гражданина в соответствии с законом, в Федеральном Собрании представлены профессиональные политики безотносительно к их национальности или социальному положению.

В основу порядка образования Федерального Собрания положены принципы федерализма и многопартийности.

Принцип федерализма призван обеспечивать интересы многонационального народа Российской Федерации, являющегося носителем суверенитета и единственным источником власти. На практике этот принцип реализуется в двухпалатной структуре Федерального Собрания. Одна из палат — Государственная Дума — представляет весь народ страны в целом. Другая - Совет Федерации - состоит из представителей каждого субъекта Российской Федерации. Из этого следует, что при формировании Совета Федерации проводится принцип равенства субъектов Федерации. При существенных различиях и в территориальном отношении и по численности населения, субъекты Российской Федерации равно имеют по два представителя в Совете Федерации.

Многопартийная система — это  один из институтов современного общества, без которого невозможна представительная демократия. Парламент, как главный элемент представительной демократии, не может считаться демократически избранным без соперничества партий в политической борьбе за депутатские мандаты. На принципе многопартийности основываются формирование и деятельность Государственной Думы.

Участие политических партий в деятельности парламента разнообразно. Это создание партийных фракций, участие в прениях, отстаивание своих позиций и взглядов, принятие решений в соответствии с установками своих партийных органов и так далее.

Двухпалатная структура Федерального Собрания предполагает значительную самостоятельность  палат, что проявилось в их компетенции и в том, что они заседают раздельно (ч.1 ст. 100).

1.3. Характерные признаки и черты федерального собрания

Впервые в Конституции  нашего государства закрепляется статус одного из органов государственной  власти (Федерального Собрания) как  парламента.

Какие же признаки и черты характеризуют Федеральное  Собрание как парламент?

Во-первых, Федеральное Собрание характеризуется как представительный и законодательный орган РФ, что уже раскрывает основное назначение данного парламентского учреждения.

Представительным  органом Федеральное Собрание РФ является потому, что оно представляет интересы всего многонационального народа России, формирует и выражает его волю. Качество легитимного представительного органа обеспечивается периодическим переизбранием членов обеих палат Федерального Собрания на свободных демократических выборах.

Являясь носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ, её многонациональный народ в результате выборов (прямых и косвенных) передаёт (делегирует) своим представителям в Федеральное Собрание часть государственной власти, доверяет им от имени народа осуществлять эту государственную власть.

Порядок формирования и полномочия обеих палат Федерального Собрания закреплены таким образом, что они достаточно полно учитывают и отражают в своей деятельности не только общие интересы всего многонационального народа Российского государства в целом, но и специфические интересы наций и народностей всех субъектов Российской Федерации, всех социальных слоев российского общества.

Во-вторых, Федеральное Собрание является парламентом РФ потому, что именно этот орган (и только он) наделён правом осуществлять законодательную власть на федеральном уровне, то есть принимать федеральные законы. Правовыми формами реализации компетенции Федерального Собрания Российской Федерации являются принимаемые им акты.

В прерогативы законодательной  власти входит разработка и принятие законов, на которых строится организация и деятельность всего государства. Закрепленные в законах правила обязаны соблюдать органы исполнительной власти, на их основе функционирует судебная система.²⁰

Федеральное Собрание принимает  все виды федеральных законов, которые не могут противоречить Конституции РФ.

Конституция РФ и Регламенты палат детально регламентируют законодательный процесс.

В-третьих, российский парламент обладает такой типичной для парламентов демократических государств функцией как контрольная. Когда говорят о парламентском контроле, то прежде всего имеют в виду право представительного органа участвовать в формировании исполнительных органов государственной власти, требовать от них отчета о своей деятельности и отправлять отставку министров или правительства в целом в случае признания их деятельности неудовлетворительной (вотум недоверия). Таким полномочием всегда и в полном объеме обладают парламенты в государствах с парламентской формой правления. Что же касается президентских республик то их парламенты этими полномочиями не обладают или обладают в урезанном виде, чем достигается стабильность органов исполнительной власти.²¹

В Российской Федерации  глава государства, избираемый населением путем прямых выборов, самостоятельно формирует Правительство, сталкиваясь только с одним конституционным ограничением: Председатель Правительства может быть назначен только при согласии Государственной Думы. Все другие члены Правительства при своем назначении согласия Государственной Думы не требуют. Палаты Федерального Собрания осуществляют назначение только на такие должности, которые не относятся к исполнительной власти (судей высших судов, Генерального прокурора РФ, Председателя, заместителя Председателя и аудиторов Счетной палаты РФ, Председателя Центрального банка РФ, Уполномоченного по правам человека РФ). Не обладают индивидуальными контрольными функциями депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации, они не вправе давать должностным лицам органов исполнительной власти какие-либо указания или требовать отчета о деятельности. Конституция РФ предоставляет Думе право решать вопрос о доверии Правительству РФ, однако это не означает автоматической обязанности Правительства уйти в отставку, вопрос о его судьбе решает сам Президент. Тем более не влечет таких последствий вынесение Думой решения о недоверии отдельным членам Правительства. Дума не вправе также требовать от Председателя и членов Правительства отчетных выступлении в палате. Следовательно, Правительство РФ не ответственно перед Федеральным Собранием и не подотчетно ему.

В соответствии с Конституцией РФ (п. «б» ст. 84) Президент РФ имеет право распустить Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ. Данный институт предусмотрен на случаи возникновения непримиримых разногласий между законодательной и исполнительной властью. Он имеет определенное устрашающее воздействие на Думу, которое может побудить ее к компромиссу. Если же роспуск все же будет осуществлен, то возникает возможность достижения согласия главы государства с новым составом палаты. Роспуск палаты как крайняя мера предусмотрен конституциями многих стран мира.

Безусловным и сильным  полномочием Федерального Собрания по контролю за исполнительной властью является контроль за исполнением государственного бюджета. Конституция РФ предусмотрела механизм такого контроля в Счетной палате РФ, создаваемой совместно Государственной Думой и Советом Федерации. Счетная палата ежеквартально проверяет ход исполнения бюджета и представляет об этом отчет палатам Федерального Собрания. Возможность Государственной Думы повлиять на бюджетно-финансовую политику правительства путем принятия законов несколько сдерживается конституционным требованием о том, чтобы финансовые законопроекты (о налогах, займах, изменение финансовых обязательств и др.) вносились в Думу только при наличии заключения Правительства РФ.

Определенной формой контроля со стороны парламента за деятельностью исполнительной власти следует считать участие обеих палат Федерального Собрания в отрешении Президента РФ от должности. Однако решение этого вопроса зависит не от одного Федерального Собрания. В какой-то мере контрольный характер носит полномочие Совета Федерации утверждать указы Президента РФ о введении чрезвычайного и военного положения, а также право Федерального Собрания ратифицировать международные договоры.

В-четвёртых, Федеральное Собрание является постоянно действующим органом. Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы осуществляют свою деятельность на постоянной и профессиональной основе. Профессиональная работа парламентариев – важный признак законодательного органа.

  Только непрерывная работа Федерального Собрания обеспечивает правомерную работу по выполнению программы законотворчества парламента Российской Федерации.

Постоянно действующий  характер Федерального Собрания гарантируется  тем, что созыв палат не зависит  от главы государства, а обеспечивается по собственному праву, закрепленному Конституцией РФ.

  Регламент Государственной Думы устанавливает, что Государственная Дума собирается на сессии, как правило: весеннюю - с 12 января по 20 июня; осеннюю - с 1 сентября по 25 декабря. Сессии Совета Федерации проводятся, как правило: весенняя - с 25 января по 15 июля; осенняя - с 16 сентября по 31 декабря. Парламентские каникулы не изменяют общей оценки Федерального Собрания как постоянно действующего парламента Российской Федерации.

Сессионный период работы обеих палат Федерального Собрания показывает, что они работают практически  одновременно. Без сессионной работы одной из палат парламента России Федеральное Собрание не может выполнять законотворческую деятельность постоянно.

Конституция устанавливает  срок полномочий Государственной Думы Федерального Собрания РФ - 4 года. Данный срок обеспечивает регулярную обновляемость парламента, периодический «отчет» депутатов перед избирателями, без чего демократически организованная представительная власть также невозможна. Немаловажно и то обстоятельство, что четырехлетний срок полномочий Государственной Думы соответствует сроку полномочий Президента Российской Федерации, который избирается также на четыре года.

Конституция, однако, не исключает, что парламент не сумеет отработать отведенного ему четырехлетнего срока по причине роспуска.

Представительный  орган государства должен функционировать непрерывно. При демократическом режиме недопустимы долгие перерывы в деятельности парламента. Конституция РФ предусматривает, что только с момента начала работы Государственной Думы нового созыва полномочия Государственной Думы прежнего созыва прекращаются (ч. 4 ст. 99).    

Конституция устанавливает  дополнительные ограничения права  роспуска Президентом Государственной  Думы, чтобы обеспечить стабильность функционирования законодательной  власти. Тем самым Конституция  отдает приоритет народному волеизъявлению.

Совет Федерации  не может быть распущен Президентом  РФ ни при каких обстоятельствах. «В отличие от всех других органов  власти Совет Федерации никогда  и ни на день, ни на минуту не прекращает своих полномочий. Известно, что  по Конституции есть основания для досрочного отрешения от должности Президента, Правительство может уйти в отставку, Государственную Думу можно распустить досрочно, Совет Федерации – нет. В этом стабилизирующее начало государственной власти и большая ответственность, возложенная на Совет Федерации». ²²

Особый режим  военного и чрезвычайного положения, предусматривающий некоторые ограничения  прав и свобод человека и гражданина, определяет необходимость непрерывного функционирования в этот период парламента, обеспечивающего представительство всех слоев и социальных групп населения страны, а также субъектов РФ. В чрезвычайных, экстремальных условиях это способствует сохранению стабильности демократического режима и обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Принцип несовместимости полномочий депутата Государственной Думы  с его одновременным  пребыванием  на  государственной  службе, замещением другой оплачиваемой деятельности, кроме преподавательской, научной и иной деятельности (ч. 3 статьи 97 Конституции РФ) неразрывно связан с принципом профессионализма депутатского корпуса Государственной Думы и необходимостью полной реализации депутатом своих профессиональных качеств на постоянной основе.