Местное самоуправление

• сделать местные территориальные коллективы основным субъектом решения своих проблем, обеспечив демократичность управленческой деятельности (в противном случае речь должна идти о местном управлении, а не о самоуправлении);
• обеспечить надлежащее качество решения тех вопросов, которые верховная государственная власть отнесет к числу местных, то есть осуществления собственной компетенции;

- обеспечить  также участие местного самоуправления  в решении вопросов общегосударственной  значимости либо путем наделения  органов местного самоуправления  отдельными государственными полномочиями, либо по их собственной инициативе  в предусмотренных законом случаях,  обеспечив тем самым взаимодействие  и сотрудничество всех институтов  публичной власти в государстве.[8]

Следовательно, местное самоуправление необходимо рассматривать как институт государственного устройства, наделенный частью публичной  власти государства, целью которого является обеспечение эффективного демократического решения вопросов, связанных с жизнедеятельностью местных территориальных коллективов, в границах их проживания. Достижение этой цели обеспечивается управленческой деятельностью, осуществляемой субъектами местного самоуправления.

Основой деятельности по управлению являются разнообразные нормативно-правовые акты. Нормативные правовые акты органов  местного самоуправления признаются в  настоящее время самостоятельной, независимой от органов государственной  власти, но подчиненной Конституции  РФ и законам Российской Федерации  системой, издаются муниципалитетами, советами и старостами самоуправляющихся  территорий - городских и сельских поселений, а также непосредственно  самим населением.

Нормативными  правовыми актами являются постановления  глав муниципалитетов, районов, городов, сел и поселков, специальных территорий, закрытых территориальных образований. Все они устанавливают обязательные правила поведения (нормы права) для населения самоуправляемых территорий, учреждений и организаций, осуществляющих свою деятельность в пределах этих территорий, и так или иначе отражают то разнообразие методов, способов, форм, в которых организовано и продолжает развиваться местное самоуправление в России.[12]

Вследствие  этого рассматриваемый уровень  правового регулирования можно  характеризовать как многослойное построение, образованное из конституционных  норм, норм федеральных законов, законодательства республик, краев, областей, городов  федерального значения, уставов и  прочих актов, принятых на муниципальном  уровне, включая как нормативные  акты, посвященные специально местному самоуправлению, так и отраслевые законоположения, которые лишь отчасти  затрагивают муниципальные отношения (нормы избирательного права, налогового законодательства и др.). Такое нормативное многообразие призвано упорядочить систему местного самоуправления с учетом множества государственных, локальных, частных интересов, создать ему рамки, в которых данный институт власти стал бы эффективным и одновременно безопасным для общества, прав и свобод личности. [8]

Подзаконные нормативные правовые акты местного значения образуют первичный уровень  нормативно-правового регулирования  на данной самоуправляемой территории, являются наиболее конкретными по своему содержанию и регламентируют вопросы, отнесенные к предметам ведения  местного.

В ведении  муниципальных образований находятся  вопросы местного значения, а также  отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

По указанным  вопросам на муниципальном уровне издаются подзаконные нормативные правовые акты, которые можно распределить по четырем группам, перечисленным  в порядке уменьшения иерархической  позиции в подсистеме нормативных  правовых актов органов местного самоуправления (соответственно, первая группа (это высшая ступень иерархии):

1) уставы  муниципальных образований (районов,  городов, районов в городе, поселков, сел и иных административно-территориальных  образований;

2) нормативные  правовые акты выборных представительных  и исполнительных органов местного  самоуправления, а также иных  должностных лиц местного самоуправления;

3) нормативные  правовые акты глав муниципальных  образований;

4) нормативные  правовые акты иных должностных  лиц, назначаемых представительным  органом местного самоуправления  или главой муниципального образования. [9]

Так, устав  муниципального образования - это документ комплексного характера, наиболее полно  отражающий правовой статус муниципальных  образований. Устав имеет сложную  юридическую природу. С одной  стороны, он является нормативным правовым актом локального характера и  в таком своем качестве:

1) создается  на основе федерального и регионального  законодательства и не должен  ему противоречить;

2) действует  только на территории соответствующего  муниципального образования.

С другой стороны, это:

1) документ  высшей юридической силы на  данной территории;

2) все  другие муниципальные нормативные  правовые акты принимаются на  его основе и в его исполнение;

3) все  другие акты не могут ему  противоречить, в противном случае  они должны быть признаны недействительными.  Устав муниципального образования  принимается на референдуме непосредственно  населением или выборным представительным  органом местного самоуправления  и проходит государственную регистрацию либо в органах юстиции, либо в высшем законодательном органе субъекта федерации.

Подводя итог изложенному, заметим, что при анализе нормативных правовых актов органов местного самоуправления мы с неизбежностью сталкиваемся с особой коллизией, созданной самой Конституцией РФ. Органы местного самоуправления не входят по действующей Конституции РФ (ст. 12) в систему органов государства, а стало быть, вообще не имеют полномочий на принятие нормативных правовых актов - государственно-властных решений, содержанием которых была бы государственная воля. Тогда исключается государственное обеспечение действия этих актов со всеми присущими ему правовыми формами, методами и средствами.

Разделение  общества и государства необходимо, но с одновременным надлежащим обеспечением функционирования общества без помощи государства. Отсутствие же четкого  представления о сущности, целях  и задачах местного самоуправления может привести к ущемлению законных прав и интересов муниципальных  образований и их органов, к тому, что они будут ассимилированы государством. Во избежание таких  последствий необходимо сосредоточить  усилия на скорейшей разработке теоретических  вопросов концепции федерального законодательства о местном самоуправлении, где  бы нашли разрешение обозначенные проблемы. В свою очередь, это окажет несомненное  положительное влияние на системность  и согласованность нормативных  правовых актов местного самоуправления, призванных стать первоосновой формирования реальных самоуправленческих отношений, учитывающих потребности и специфику  конкретных муниципальных образований.

Финансовую  основу местного самоуправления составляют местные финансы, т.е. совокупность денежных средств, формируемых и  используемых для решения вопросов местного значения. Они включают в  себя:

• средства местного бюджета;
• государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления;
• другие финансовые средства. [9]

Муниципальный хозяйственный комплекс представляет собой финансово-промышленное объединение  предприятий и вспомогательных  производств, коммерческих банков и  других финансовых институтов на основе их территориального единства в рамках воспроизводственного процесса в муниципальном  образовании. Субъектами финансового  менеджмента в этом комплексе  являются центральная компания и  местная администрация, оказывающие управляющее воздействие. Объектом управления в данной модели являются финансовые ресурсы муниципального хозяйственного комплекса, представляющие собой ресурсы отдельных хозяйственных единиц. Источники финансовых ресурсов муниципального хозяйственного комплекса могут быть классифицированы на собственные и заемные, а соотношение между ними является важной информацией для принятия управленческого решения.

Имущество, находящееся в муниципальной  собственности, является одним из наиболее важных элементов экономической  основы местного самоуправления. Согласно статье 8 Конституции, в Российской Федерации муниципальная собственность  признается и защищается наравне  с государственной и иными  формами собственности. Закрепление  института муниципальной собственности  получило развитие в статьях 130 и 132 Конституции.

Однако  изменения федерального законодательства в рамках муниципальной реформа  привели на практике к определенному  ограничению свободы органов  местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению муниципальным  имуществом. Представляется, что это  произошло в силу наличия у  федерального законодателя при регулировании  имущественных аспектов местного самоуправления базового представления о муниципалитете как неэффективном собственнике (по сравнению с частным бизнесом), но в то же время, удерживающем в масштабе страны значительный объем собственности. Возможное решение проблемы федеральный законодатель увидел в необходимости установления соответствия муниципальной собственности публичным задачам, закрепленным за муниципальными образованиями различных видов.

В качестве инструмента реализации идеологии  жестко целевого характера муниципального имущества в статье 50 Федерального закона №131-ФЗ была предпринята попытка  использовать модель «закрытых списков», в соответствии с которой в  муниципальной собственности может  находиться имущество, предназначенное  только для решения вопросов местного значения, осуществления переданных государственных полномочий, обеспечения  деятельности органов и должностных  лиц местного самоуправления, работников муниципальных предприятий и  учреждений.

Для высвобождения  нецелевого имущества Федеральным  законом №131-ФЗ установлено, что  в случаях возникновения у  муниципальных образований права  собственности на имущество, не входящее в установленный законом перечень («закрытый список»), указанное имущество  подлежит перепрофилированию (изменению  целевого назначения имущества) либо отчуждению. [4]

Проблема  «закрытых списков» муниципального имущества была в некоторой степени  смягчена определением Конституционного суда РФ от 02.11. 2006 г. № 540-О. В этом Определении  Конституционный суд установил, что перечень муниципального имущества, установленный в статье 50 Федерального закона №131-ФЗ, не может рассматриваться  как закрытый и не допускающий  наличия иного имущества, необходимого для осуществления полномочий муниципальных  образований. Важен не только сам  факт недопустимости установления закрытого  перечня муниципального имущества, но и прямое указание Конституционного суда на возможность наличия в муниципальной собственности имущества, предназначенного для формирования собственных доходов муниципальных образований.

На практике органы государственной власти и  заинтересованные коммерческие структуры, ссылаясь на нормы статьи 50 Федерального закона №131-ФЗ, нередко оказывают  давление на органы местного самоуправления в целях приватизации муниципального имущества, особенно в городских  округах.

Безусловно, прямая хозяйственная деятельность органов местного самоуправления  должна быть ограничена, а в реально  конкурентных сферах практически прекращена. В связи с этим значительная доля муниципального имущества может  и должна быть приватизирована. Но было бы корректнее законодательно признать, что предметом регулирования  может быть только ограничение на отдельные виды хозяйственной деятельности органов местного самоуправления, но не на состав имущества.

Стимулирование  освобождения муниципалитетов от приносящей доход, но непрофильной собственности, ослабляет и без того неадекватную объему полномочий экономическую основу местного самоуправления, в перспективном  плане ограничивает возможности  по наращиванию неналоговых доходов, которые в конечном итоге идут на решение тех же вопросов местного значения.

По данным исследования влияния  реформы местного самоуправления и  реформы межбюджетных отношений  на финансовое состояние муниципальных  образований, проведенного Институтом экономики города, доля неналоговых  доходов в бюджетах муниципальных  образований в 2007 г. в целом по Российской Федерации составляла в  городских округах – 13,9 %, в муниципальных  районах – 5,5%, в поселениях – 8,4%. В структуре неналоговых доходов  в 2007 г. 55% составили доходы от сдачи  в аренду муниципального имущества.[19]

Таким образом, доходы от использования муниципального имущества являются для муниципалитетов  существенными. Поэтому если государство  фактически стимулирует приватизацию указанного имущества, то необходимо искать механизмы компенсаций от потери данного источника.

Экспертами  выделяются следующие проблемные вопросы  в данной сфере:

·         Муниципальное имущество по-прежнему сконцентрировано в основном на районном уровне, муниципальные районы крайне неохотно передают его поселениям (особенно если имущество предназначено для  решения вопросов местного значения, которые у районов и поселений  частично пересекаются (например, в  сфере культуры, спорта, предупреждения и ликвидации  последствий чрезвычайных ситуаций).

·         Поселениям передан большой объем  имущества, требующего экстренного  капитального ремонта, находящегося в  аварийном либо предаварийном состоянии. Это фактически возлагает на поселения  дополнительное финансовое обременение, которое они за счет своих средств при существующем в стране распределении доходных источников не могут полностью покрыть. В связи с этим поселения вынуждены сокращать финансирование по другим направлениям.