Реформы в бюджетных учреждениях
социального комплекса шли тяжелее,
поскольку курс на развитие
платных услуг вызвал ряд отрицательных
последствий: рост цен на услуги
без соответствующего повышения
их качества, развитие непрофильных
видов коммерческой деятельности,
замещение бесплатных услуг платными,
сокращение объема работы ряда
учреждений при значительном
увеличении их доходов. Наиболее
ярко эти недостатки выявились
в учреждениях культуры. По данным
Минкультуры России, за 1985 - 1987 гг. при значительном
росте собственных доходов парков культуры
и отдыха в России число присутствовавших
на массовых мероприятиях в расчете на
один парк сократилось на 11,2%, а число участников
кружков - на 9,4%. Некоторые из них превратились
в конгломераты производственных ячеек,
выпускающих товары народного потребления,
а иногда и производственно-техническую
продукцию, оказывающие различные виды
бытовых услуг, получающие высокие доходы
от аренды своих помещений и площадей.
При этом на культурно-массовую работу
приходилось не более 20 - 30% суммарных расходов
парков. Аналогичная картина наблюдалась
и в музеях.
В 1988 г. Правительством СССР были утверждены
Основные положения нового хозяйственного
механизма в отраслях непроизводственной
сферы, положившие начало радикальной
экономической реформе в бюджетном секторе
социального комплекса. В 1989 г. на их основе
были разработаны и приняты новые отраслевые
условия хозяйствования бюджетных учреждений
в народном образовании, культуре и искусстве,
здравоохранении и физической культуре.
В них была предпринята попытка заменить
командно-административные методы государственного
управления социальным комплексом экономическими.
В планировании произошла замена директивных
показателей контрольными цифрами, государственным
и социально-творческим заказом, экономическими
нормативами и лимитами, развитием договорных
отношений. В финансировании - это замена
сметы с постатейным выделением ресурсов
на стабильные нормативы финансирования,
играющие роль цены услуг или нацеленные
на конечные результаты деятельности
учреждений, т.е. попытка перехода от остаточного
принципа выделения ресурсов на нормативный
подход и противозаторный механизм по
их использованию. Экономия ресурсов больше
не изымалась в госбюджет, а направлялась
в фонды экономического стимулирования
учреждений, формируемые также на нормативной
основе.
Бюджетным учреждениям разрешалось
также оказывать дополнительные
платные услуги и выполнять
контрактные работы по заказам
предприятий на хозрасчетной
основе по регулируемым и свободным
(договорным) ценам.
Значительно расширилась автономия
государственных учреждений в
планировании собственной деятельности,
в управлении, организации и оплате
труда работников, что соответствовало
курсу на повышение эффективности
и качества, культуры обслуживания
в данной сфере.
Таким образом, в деятельность
государственных бюджетных учреждений
внедрялись принципы смешанной
нормативной экономики и некоммерческого
хозяйствования. Все учреждения
социальных отраслей, находящиеся
на полном или частичном бюджетном
финансировании, освобождались от
всех видов налогообложения.
Однако отсутствие твердой законодательной
основы для деятельности социальных
учреждений в виде закона о
некоммерческих организациях, отраслевых
законов, определяющих статус
и условия хозяйствования конкретных
типов учреждений в условиях
рыночной экономики, а также
углубление кризиса в народном
хозяйстве и дефицита государственного
бюджета не позволили бюджетному
сектору социальной сферы своевременно
адаптироваться к рынку. Ситуация
усугубилась распадом СССР и
переходом к рынку в России
методами шоковой терапии путем
либерализации основной массы цен на факторы
производства, товары и услуги в 1992 г. Высокий
уровень инфляции и политика сокращения
дефицита госбюджета за счет урезания
и замораживания расходов на социальную
сферу, правовой вакуум привели в 1992 г.
к подрыву ряда принципов нового хозяйственного
механизма в его бюджетных учреждениях:
возврат от нормативного к сметному финансированию,
отмена льгот в налогообложении внебюджетных
доходов (налог на прибыль, на добавленную
стоимость), усиление разрыва в оплате
труда работников бюджетных учреждений
и хозрасчетных, коммерческих предприятий.
Пожарные меры российского правительства
и местных властей по повышению
оплаты труда и индексации
бюджетного финансирования в
социальной сфере ведут только
к временному ослаблению кризиса
в ней. Серьезная стабилизация
в данной сфере требует комплекса
законодательных, финансовых и
организационно-экономических мер,
разработки государственных программ
выживания и развития социальных
отраслей в условиях рынка,
с учетом богатого зарубежного
опыта стран с развитой рыночной
экономикой. Реформа хозяйственного
механизма в данной сфере должна
опираться на изучение теоретических
концепции западных экономистов
о соотношении роли государства
и рынка в регулировании производства
и обеспечения смешанно-общественных
благ. Они имеют двойственный
характер, обладают свойствами как
чистого общественного блага, так и благ
индивидуального пользования. Поэтому
главным принципом их обеспечения является
финансирование их производства на смешанной
государственно-рыночной основе. Чем ближе
они по своим свойствам к чистому общественному
благу, тем большую долю расходов должно
нести государство, и наоборот. Для благ
индивидуального пользования с высокими
внешними эффектами, или выгодами перелива,
принцип тот же самый: чем выше социальный
эффект по отношению к индивидуальной
выгоде, тем больше участие государства
в субсидировании его производства или
потребления. Контроль над производством
смешанно-общественных благ со стороны
государства может варьироваться от регулирования
деятельности частных производителей
до государственной собственности на
факторы производства и государственного
обеспечения этими благами. Контроль над
их потреблением осуществляется в диапазоне
от стимулирования более высокого уровня
их потребления (низкие цены, ваучеры)
до государственного принуждения к потреблению
квази-общественных благ (обязательное
среднее образование, социальное и медицинское
страхование, прививки и диспансеризация).
В тех случаях, когда социальные
услуги близки к понятию чистого
общественного блага или имеют
крупные положительные внешние
эффекты, или являются единственными
монополиями, государство берет
на себя производство и финансирование
данного вида услуг. Примером
чистого общественного блага
могут явиться деятельность государственной
санитарно-эпидемиологической службы,
общественные программы борьбы с массовыми
инфекционными заболеваниями (оспа, чума,
холера, полиомиелит и др.). Примером благ
индивидуального пользования, имеющих
крупные внешние эффекты или выгода перелива,
является школьное образование, которое
является обязательным, бесплатным в развитых
странах и осуществляется государством.
Естественные монополии представлены
деятельностью государственных радио-
и телекомпаний. Другим вариантом контроля
над деятельностью естественных монополий,
используемого в США, является государственное
регулирование деятельности частных телерадиокомпаний.
В других случаях, когда услуги социальной
сферы являются смешанно-общественными
благами, возможны различные комбинации
их государственного и частного производства
и финансирования: государственные учреждения
с частичной оплатой их услуг гражданами
(вузы, музеи, муниципальное жилье, частные
поставщики общественных благ) с государственным
субсидированием их производства (частные
некоммерческие организации - больницы,
кондоминимумы, вузы, театры), частные
производители с субсидированием потребителей
(ваучеры, жилищные и студенческие кредиты,
социальное страхование). Традиции государственного
патернализма в Западной Европе определяют
большую величину государственного сектора
в социальных отраслях, производящих смешанно-общественные
блага. В США и Японии предпочтение отдается
суверенитету потребителя и рыночным
методам оказания этих услуг, использованию
частных поставщиков общественных благ
на конткрактной основе с государством,
где льготы (налоговые, кредитные и др.)
предоставляются частным организациям
и физическим лицам в обмен на обязательство
удовлетворить важнейшие социальные потребности
граждан, т.е. на условиях некоммерческого
хозяйствования. Американские ученые
считают, что государственное регулирование
в сочетании с налогово-дотационными методами
стимулирования частных производителей
может давать не меньший результат, чем
государственная собственность и прямой
контроль над производством смешанно-общественных
благ. В этих странах более сильны традиции
либерализма.
Государственное предпринимательство
и хозяйствование в целом считается
менее эффективным, чем частное
в американской экономической
мысли, поскольку оно застраховано
от серьезной конкуренции и
банкротства, а государственные
служащие от увольнения. Однако
эта проблема может быть решена
не только путем частного некоммерческого
хозяйствования, но и развитием
конкуренции между государственными
и частными секторами в производстве
социальных услуг, а также внедрением
внутреннего рынка и конкуренции
В бюджетную сферу. Такие методы взбадривания,
повышения эффективности работы государственного
образования и здравоохранения используют
в последние годы в Англии. В школьном
образовании - это ^Ъередача родителям
ваучеров - бюджетных средств на оплату
обучения их детей с использованием принципа
свободы выбора школы, что создает конкуренцию
между последними за лучшее качество образования.
В здравоохранении - это ускоренное развитие
частного сектора платных услуг, свободы
выбора населением семейного врача, становящегося
бюджётодержателем и внутреннего рынка
и конкуренции между семейными врачами
и госпиталями, часть из которых становится
автономными треста-ми. В целом принципы
смешанной экономики показывают свою
эффективность в социальной сфере, поскольку
как государственный, так и рыночный "монополизм"
оказывается неэффективным инструментом
удовлетворения социально значимых потребностей.
Это подтверждает опыт государственного
здравоохранения в Великобритании, бывшем
СССР и частного рынка и страховых услуг
в США. При этом более предпочтительно
опираться на государственное производство
или обеспечение гарантированного объема
важнейших социальных услуг (жилище, образование,
здравоохранение, культура и спорт) всем
или большинству членов общества (за исключением
наиболее обеспеченных слоев населения)
при бесплатном или льготном, как базис
удовлетворения важнейших социальных
потребностей населения, терпит банкротство
в данной сфере, вызывает большие социальные
издержки для тех групп людей, которые
оказываются "за бортом" рынка (бездомные,
неохваченные медицинской помощью, не
имеющие базового образования и неграмотные).
Бесплатное предоставление социальных
услуг более целесообразно при
низких предельных издержках
по обслуживанию дополнительного
потребителя и высоком уровне
затрат на его исключение из
пользования. Например, это могут
быть общественные музеи, библиотеки.
Кроме того, в случае высоких
издержек на обслуживание дополнительного
потребителя (школы, прививки) бесплатность
услуг обусловлена необходимостью
обеспечения социальных гарантий
в потреблении данных услуг
каждым членом общества независимо
от уровня доходов его или
его семьи.
В случае более высоких издержек
на обслуживание дополнительного
потребителя социальных услуг
можно использовать механизм
частичной оплаты услуг, установления
небольших платежей для пользователей.
Это будет обеспечивать сбалансирование
общественного спроса и предложения
на услуги, ограничивать избыточный спрос,
возникающий в случае бесплатности.
Это могут быть небольшая входная
плата в музей, на выставку,
на спортивное сооружение, плата
за выписку рецепта у врача
общей практики или в поликлинике,
частичная оплата медицинских услуг
при социальном медицинском страховании.
Во многих видах социального обслуживания
механизм частичной Оплаты может быть
эффективен и справедлив, что отвечает
свойствам смешанно-общественного блага.
Наконец, в ряде отраслей и
видов социальных услуг, имеющих
свойства блага индивидуального
пользования (легкость исключения,
высокие предельные издержки
обслуживания дополнительного потребителя,
невысокая социальная эффективность
и значимость), частный рынок может
служить основным инструментом
удовлетворения общественной потребности.
Это прежде всего относится к индустрии
досуга, шоу-бизнесу, кинематографии, деятельности
школ бизнеса. Здесь роль государства
определяется необходимостью поддержки
свободной конкуренции, свободы творчества,
защита общества от пропаганды насилия,
порнографии и других антисоциальных
явлений. Кроме того, государство поддерживает
некоммерческие виды деятельности в данной
сфере (некоммерческий кинематограф и
др.). Может существовать и государственное
предпринимательство в сфере коммерческих
социальных услуг для стимулирования
конкуренции, но более эффективным считается
законодательное и налоге-дотационное
регулирование со стороны государства.