Автор работы: Пользователь скрыл имя, 08 Апреля 2012 в 08:45, курсовая работа
Қай елде болмасын басқарудың екі деңгейі бар. Ол мемлекеттік басқару және жергілікті басқару болып бөлінеді. Азаматтық қоғамның қалыптасуы мен демократияның жетілуі билік құзіретін кеңейтумен тікелей байланысты. Сондықтан мемлекеттік басқаруға азаматтардың қатысуын кеңейту және мемлекеттік органдардың халық алдындағы жауапкершілігін арттыру бүгінгі күннің маңызды мәселесі. Қазақстанның қазіргі кездегі дамуы мемлекеттік билікті орталықсыздандыруды, яғни орталықтан жергілікті деңгейді қолдауды қажет етеді.
Екінші топтағы елдер үшін жергілікті өзін-өзі басқару органдары атқаратын көптеген функциялар жалпымемлекеттік маңызы бар іс ретінде танылады, сондықтан оларды жүзеге асыруда «жергілікті басқаруды орталық биліктің бақылауы тиімді жергілікті бақылау жүргізген, әрі олар көрсететін қызметтердің стандартталған уақытында, азаматтарды жергілікті органдар тарапынан болуы мүмкін теріс әрекеттерден сақтау, қаржы, экономика және жалпы жоспарлау шеңберіндегі ұлттық, саяси бағытты жүзеге асыруға ықпал ету» сияқты кейбір минималды стандарттарды ұстану қажет болғандықтан мемлекеттік бақылауды жүргізумен негізделеді. Мысалы, Германияда жергілікті өзін-өзі басқарудың міндеттері ретінде әрбір баланы мектепке дейінгі қамтамасыз ету, ал Францияда коммуналар өздерінің инвестициялық шығындарының 1% пайызын муниципалды ғимараттарға өнер туындыларын орналастыруды жүзеге асыру болып табылады.
Фиксалды автономия немесе қаржылық теңестіру
Бірінші топтағы мемлекеттер үшін фиксалды автономияға басымдық берілген, оның үстіне, жергілікті бюджет табысында жергілікті салықтар үстем. Швед коммуналары және ландстингтердің дербестігі ең алдымен меншікті салық базаларына арқа сүйейді.1998 жылы Канадада муниципалды бюджеттегі жеке көздерден (жылжымайтын мүлікке, көрсетілген қызметке салық және т.б.) табыс орта есеппен 71% пайызды құрады, ал АҚШ-та – 67% пайыз. Көптеген америка штаттарында мектеп ұстауға деген салық (бұл ең алдымен жылжымайтын мүлікке салық) референдумда анықталады, яғни, жергілікті өзін-өзі басқару органдары емес, тұрғындар өздері шешеді.
Екінші топтағы мемлекеттер қаржылық теңестіруге көп көңіл бөледі, тіпті жергілікті бюджет табысындағы айрықша орынды мемлекеттік жәрдемақылар алады. Мемлекеттік жәрдемақылардың жоғары үлесі жергілікті өзін-өзі басқару тиімділігін шектейді. Әдетте, жәрдемақылар нысаналы болады, үлестік қаржыландыруды қажет етеді және де жергілікті өзін-өзі басқару органдарын кейінірек қажетсіз және тиімсіз болып қалатын нысандарға қаржы бөлуге итермелейді. Ал, коммуна тұрғындарының нақты нені қажет ететіндігі жөніндегі, мысалы, жүзу бассейні немесе теннис корты секілді шешімдер тұрғындардың мүдделеріне сай емес, жәрдемақы алу мүмкіндігіне орай қабылданады.
Жоғарыда көрсетілген бассейн жайындағы мысалы кездейсоқ емес. Германияда 60-шы жылдары нысаналы қаржыландыру мүмкіндігі пайда болуына байланысты жүзу бассейндерінің құрылысы белең алды. Нәтижесінде аз ғана қалашықта бірнеше қоғамдық бассейндер пайда болды. Бірақ, мемлекет жүзу бассейнін пайдалануға беру емес, тек құрылысқа ғана жәрдемақы бөлген еді. Сондықтан кейінірек қаржы дағдарысы жағдайында пайдалану шығындарының жоғары болуына байланысты салынған бассейндер жабыла бастады. Содан, кішкене қалашықтарда (егер ол әрине курорттық болмаса) әдеттегідей өздерінің мұқтаждықтарына байланысты бір-бірден бассейіндер қалды. Фиксалды экономика жағдайында жергілікті өзін-өзі басқару органдары өздерін басқаша ұстайды. Харрисон атты кішкене америка қалашығында тұрғындар бассейін салуды ұйғарды. Мэрия болса, бассейін құрылысы үшін 900 мың доллар қажет деп шешті, әрі ол қаржыны жинау үшін сатуға салынатын салықты тоғыз ай бойы жоғарылату қажет екен. Ол қазіргі салыққа 0,8 пайыз қосу керек болатын, яғни әрбір жұмсалған долларға бір центтен аз...бірақ, тұрғындар салыққа ҚАРСЫ дауыс берді. Қала мэрі нашар дайындалғанмын, тұрғындарға құрылыстың тиімділігін түсіндіре алмадым деп шешті. Бір жылдан кейін қоғамдық PR кампания жүргізгеннен кейін жаңа референдумда тұрғындар салыққа да, бассейінге де «иә» деді. Бассейін салынып, салық қайтадан бұрынғыдай төмендетілді. Ал, тұрғындар болса, өз бассейіндеріне мейлінше ұқыптылықпен қарай бастады.
Фиксалды автономия экономикалық дамуға қолайлы, сондықтан қаржы сараптамашыларының пікірінше, «соңғы онжылдықта Батыс Еуропа мемлекеттеріндегі бюджеттік жүйедегі шығыс және табыс көздері жергілікті билік органдарының пайдасына шешілді. Осылай, жергілікті бюджеттегі орталық үкіметтегі субсидия үлесі біртіндеп қысқарып, жеке кіріс көздеріне орын берді»
Муниципалды қауымдастық
Муниципалитеттер мемлекеттік деңгейде өз мүдделерін орталықтандырылған түрде ұсынуы үшін барлық елдерде қауымдастықтар құрады.
Германияда әрбір федералды жерде: қалалар съезі (ауданнан тыс бағынышты қалалар үшін), қалалар одағы және қауымдастық (аудан қарамағындағы муниципалитет) және аудандар съезі (аудандар үшін) бар. Жалпыфедералды бірлестіктер болып қалалар мен қауымдастықтардың неміс одағы және неміс аудандарының съезі танылады.
1950 жылдардан бастап Германияда коммуналар бөлінісінің себінен жергілікті өзін-өзі басқару мәселелерін жетілдіру Орталығы жұмыс жасайды. Ол нормативті сипаттағы, бірақ, барлық коммуналар мойындап, пайдаланатын ережелерді дайындайды. Орталық жергілікті әкімдіктер құзыретінің тізімін жасады, тақырыптық бөлімдерге (басқару, әлеуметтік мәселе, қалдықтарды жабдықтау және қайта өңдеу) біріктірді. Оны да барлық коммуналар ұстанады.
Даттық муниципалитеттер жергілікті биліктің Ұлттық ассоциациясын құрды, алайда, оған мүше болу еркін, сондықтан екі муниципалитет бұған мүше болған жоқ. Десе де, олар өз қауымдастықтары арқылы оның артықшылықтарын пайдаланады.
Жергілікті өзін-өзі басқаруды реформалау процесінде Польшада мейлінше белсенді 4 қоғамдық бірлестік (корпорация) қатысады:
1. 12 ірі қаланы біріктіретін поляк метрополия одағы;
2. 240 орта қалаларды біріктіретін поляк қалалар одағы;
3. 40 мың тұрғыны бар гминдарды біріктіретін поляк қалашықтар одағы;
4. 350 гминді біріктіретін ауылдық гминдер одағы.
Бұл бірлестіктер интеллектуалды әріптестік туралы келісімшарт жасаған және барлық және келісімге келген мәселелер бойынша Үкіметке біріккен үндеулер жолдайды. Бірлестіктер мақсаты – жергілікті өзін-өзі басқару аумағындағы заңнамада консенсусқа келу. Әсіресе, ашық қаржыландыру мәселелерін орталықсыздандыру маңызды.
Муниципаларалық кооперация
Шетелдік тәжірибе мәселені шешудің бір аса үлкен емес муниципалитет мүмкіндігі шеңберінен шығатын бірқатар түрлерін ұсынады. (мысалы, муниципалитеттік транспорт немесе қалдықтарды қайта өңдеу). Ол үшін муниципалитеттен жоғары орган құру міндетті емес. Төмендегідей үлгілер ұсынылады.
Мысалы, Финляндияда 262 біріктірілген муниципалитет кеңестері бар. Олар қуат және сумен қамтамасыз ету, кәсіби білім беру, балаларды қорғау мәселелері бойынша қарым-қатынас жасайды. Мүгедектерге көмек көрсету кеңестері бүкіл әлемді қамтыды. Басқа да мәселелер бойынша кеңестер тек жақын орналасқан муниципалитеттерді ғана біріктіре алады. Құқықтық тұрғыдан алғанда, муниципалитетаралық кеңестер дербес қаржылық және әкімшілік органдар болып есептеледі. Олар өздері салық салу түрлерін бекіте алмайды, мемлекеттік гранттар мен көлемі муниципалитет қатысушылар анықтайтын муниципалитеттік енгізулер есебінен өз бюджетін жасайды,
Данияда Холстебро мен Струер атты екі муниципалитет әуежайды құру және пайдалануға беру бойынша серіктестік ұйымдастырды. Серіктестік капиталы әріптестердің қаржысы есебі мен несие алу арқылы жасалды. Басқа төрт муниципалитет Хьеррингтен тұрмыстық және өнеркәсіптік қалдықтарды қайта өңдеу фабрикасын салу және пайдалануға беру үшін серіктестік құрды.
Реформалар жүргізу тәжірибесі
Германияның бірігуіне байланысты сабақтарды сарапқа сала отырып, неміс мамандары бірқатар қателіктерді анықтады.
Біріншіден, жергілікті өзін-өзі басқару жүйесі әдетте қоғамның басым көпшілігін қамтиды, сондықтан оны реформалау да «жаңа» федералды жерлердің батыс германдық жүйеге көшкендей түбегейлі әрі тым қатты болмауы тиіс;
Екіншіден, жергілікті билікті ұйымдастыру жүйесін реформалауда басты назарды жаңа жүйеге негіз бола алатын жағымды тәжірибеге аудару қажет. Мысалы, ГДР әлеуметтік саладағы жетістіктерге көбіне-көп жергілікті биліктің арқасында жетіп отыр. Алайда бұл біріктіру кезінде сүлдем ескерілмеді.
Үшіншіден, жергілікті өзін-өзі басқару реформасын тәжірибеде жүзеге асыру үшін коммуналдық құқық, басқару мен қаржы саласында мейлінше білікті мамандар қажет. коммуналдық басқарудағы жолға қойылған механизмнің және мамандардың жетіспеуі, тіпті ауқымды қаржы жұмсағанның өзінде де өтелуі екіталай. Осылай «жаңа» жерлерге біріктіргеннен кейін жасалған болатын.
Жалпы, еуропалық тәжірибе жергілікті өзін-өзі басқару төңірегіндегі реформалар егер экономикалық тұрғыдан ынталандырылса жақсы жүргізіліп, ал биліктің көмегімен болса тым ілгерілеуі байқалмайтындығын аңғартты.
Жергілікті өзін-өзі басқару құрылымының «қазақстандық» үлгісі
Тоталитарлық жүйе құрсауынан күні кеше ғана шыққан еліміз алғашқы мезеттен бастап-ақ демократиялық мемлекет құруды жария еткен болатын. Тоталитарлық жүйеден мұра болып қалған билік институттары жаңа жағдайға байланысты реформалауды қажет етті. Сонымен қатар, коммунистік партияның 70 жылдық басшылығы кезінде тұншықтырылған, тіпті жойылған демократияның бірсыпыра институттарын қайта орнату мәселесі туындады. Бұл қатарда жергілікті өзін-өзі басқару институтын енгізудің маңыздылығы өте жоғары еді. Демократиялық елдер өмірінің ажырамас бейнесіне айналған жергілікті өзін-өзі басқару жүйесін біздің қоғамның аяғына нық тұрып кетуінің және қоғамның әрбір мүшесінің өмірлік қажеттіліктерін қамтамасыз етудің тиімді құралына айналдыру уақытты созғанды қаламады.
Соған қарамастан, төменнен басталған өзіндік ұйымдасудың алғашқы қадамдарына ел басшылығы немқұрайлылық танытты. Ал билік вертикалін қатаңдатуға бағытталған іс-шаралар елдің қай бағытта дамитындығын айқындағандай болды. Дегенмен, Қазақстанның әлемдік қауымдастыққа кеңінен тартылуы жүйеге демократиялық рең беруді ел басшылығының алдына қойды. Жергілікті өзін-өзі басқару жаңа конституциямызда орын алған соң, ол туралы арнайы заңды қабылдау күн тәртібіне шықты. Бірнеше заң жобалары дайындалғанымен, барлығы Парламенттен өте алмады. Арнайы заңды жақын арада қабылдау қиындай түскендіктен, бұл мәселені конституциялық өзгерістер арқылы ғана шешуге болатын еді. Нәтижесінде 2007 жылғы конституциялық өзгерістерге сәйкес мәслихаттар мен әкімдердің жергілікті өзін-өзі басқару институты болып табылатындығы бекітілді. Әрине, бұл өзгерістер өз кезегінде аталмыш сала бойынша бірсыпыра заңнамалық актілерге де өзгерістер әкелді. Бұл өзгерістер еліміздегі жергілікті өзін-өзі басқару жүйесінің мазмұндық сипатына айтарлықтай әсер етпегенімен, оның белгілі бір құрылымды иеленуіне әкелді. Тиісті елді-мекен тұрғындарының өз мәселелерін шешудегі дербестігі толық қамтамасыз етілмегенімен, бұл қадамды келешектегі үлкен өзгерістердің басы деп есептеуден басқа амалымыз қалмайды.
Біздің жағдайда жергілікті өзін-өзі басқару жүйесін жетілдіру үшін оның тиімді құрылымдық үлгісін таңдау бірден-бір шешім болмақ. Осы ретте жергілікті өзін-өзі басқару құрылымының негізгі үлгілерін қарастырып, соның негізінде еліміздегі қазіргі құрылымды салыстыра сипаттау үлкен назар аудартады.
Басты айырмашылықтарына байланысты нақты бір мемлекеттегі жергілікті өзін-өзі басқару құрылымының негізгі төрт үлгінің біріне тиістілігі туралы айтуымызға болады. Ол үлгілер мыналар:
1) «Кеңес – комитеттер жүйесі» үлгісі;
2) «Басқарушы (атқарушы) комитет үлгісі»;
3) «Кеңес – менеджер» үлгісі;
4) «Күшті мэр» үлгісі.
«Кеңес – комитеттер жүйесі» үлгісі. Кеңестің әр түрлі бағыттағы әрекеті ең алдымен, өкілдік етілген құзыреттердің маңызды бөлігіне ие кеңес комитеттерімен жүзеге асырылады. Атқарушы биліктің жалғыз күшті саяси басшысы болмайды. Бас басқарушы ақы төленетін шенеунік аппаратының басшысы, тек «теңдердің арасындағы бірінші», менеджер болып табылады және толықтай кеңеске тәуелді. Әдетте бұл нұсқада кеңестің күшті саяси комитеті, қаржы комитеті және жоғарғы шенеуніктерден тұратын әкімшілік басқару тобы болады.
«Басқарушы (атқарушы) комитет үлгісі. Кеңес атқарушы биліктің ұжымдық басшысы ретінде қызмет ететін кішігірім басқарушы (атқарушы) комитетін тағайындайды. Комитет мүшелері белгілі бір департаменттер мен қызметтер үшін атқарушылық жауапкершілікке ие болуы мүмкін. Егер қандай да бір комитеттер болса, онда олар атқарушы болып табылмайды. Олар басқарушы комитетке және жалпы кеңеске тек кеңес беру қызметін атқарады. Басқарушы комитет әкімшілік басшысының тұрақты қолдауымен әрекет етеді. Және де аталмыш нұсқада әкімшілік басшысы шенеуніктерге үлкен құзыреттердің өкілдік етілуімен қатар күшті билік құзыретіне ие.
Сонымен қатар бұл үлгіге «кеңес – комитеттер жүйесі» үлгісінде де бар кемшіліктер тән болады. Өйткені саяси қабілеттер мен департаментті, нақты қызметті басқару қабілеті әрдайым бір адамға тән емес. Осыдан көп жағдайда менеджерлік қателіктер орын алады.
«Кеңес – менеджер» үлгісі. Тұрғындармен сайланатын әрі мэрмен немесе төрағамен басқарылатын кеңес формальды түрде заң шығарушылық, саяси және жалпылама билікке ие бола отырып, азаматтар алдында қалалық басқарудың барлық аспектілеріне жауап береді. Алайда, ол отырыстарды жиі өткізбейді және бюджетті бекітумен, негізгі саяси басымдықтарды анықтаумен және т.б. ғана шектеледі. Кеңес комитеттері тек кеңес беру сипатына ие (мысалы, заң шығару бойынша, бюджет бойынша). Кеңес куратор ретінде кең өкілдік етілген атқарушылық құзыреттерге ие кәсіби менеджерді тағайындайды. Бұл кең өкілдік етілген атқарушылық құзыреттерге ие куратор жүйесі болып табылады. Бұл жүйе және «кеңес – комитеттер жүйесі» үлгісі бір-біріне айтарлықтай ұқсас болу үстінде. Аталмыш үлгінің кейбір модификациялары менеджердің тағайындалуы (орнынан түсірілуі) орталықтың бақылауында болуымен сипатталуы мүмкін және де оның қызметтері тиісті заңнамамен анықталып, ал кеңес мүшелеріне ақпаратты алуға және атқарушы биліктің кейбір шешімдерін қайта қарастыруға айрықша құқықтар берілуі мүмкін.