Жергілікті басқару

       Белгілі  бір топтардың  мүдделерінің қалыптасуында екіншілердің тыс қалып қоюы  мүмкін,  бір сөзбен  айтқанда,  жергілікті билік органдарының  бір жақты  бағытта жұмыс  жасауын болдырмау үшін;

       Сыртқы әсер етуші факторларды  есепке алу ұшін;

       Жергілікті (локалды) қоғамдық игіліктерді  теңестіру үшін.

      Әлеуметтік  орталықсыздандыру  қоғам ішінде  әрбір топтың   әлеуметтік-экономикалық  процесті жеке  ұйымдастыруларын  білдіреді, мәселен,  орта класс, жер иелері,  жалдамалы жұмысшылар және т.б. Әлеуметтік   орталықсыздандыруды басқаларға  қарағанда  тиімдірек деп бағалауға болады.

      Басқарушылық  және  бюджет аралық   қатынастарды  жетілдіру шараларын  жүзеге асырар алдында  әрбір әкімшілік –аумақтық  аймақты (облыс,қала,аудан) кешенді  түрде зерттеу  міндетті  іске  айналуы  керек. Бұндай  зерттеудің  мынадай  бағыттарда  жүзеге  асырылғаны  өте  тиімді  болады:

       Сапалық көрсеткіштер арқылы (өмір сүру ортасы, оның  сапасы, әлеуметтік  климат және т.б.)

       Экономикалық  көрсеткіштер арқылы  (табиғи, адами, қаржылық ресурстар,  табыс мөлшері,  кәсіпкерлік деңгейі,  жұмыс орындары, экономика секторларының  өзара  байланысымен  оның деңгейі  және т.б.)

       әлеуметтік-этнографиялық көрсеткіштер арқылы (тұрақты әлеуметтік қатынастар, өмір сүру  келбеті,  мәдени болмыс, демографиялық  ахуал,  табиғи-гоеграфиялық  жағдайлар  және т.б )

       Экологиялық   көрсеткіштер арқылы  ( географиялық кеңістік сипаттары, антропогендік ықпал  деңгейі, табиғи факторлардың себеп-салдары және т.б. )

     Осындай кешенді  талдау  зерттеулердің қорытындысын нақты  шешімдер қабылдау үшін  қолдану  барысында  тағы бір дүниежүзілік тәжірибеге сүйенбей  болмайды. Ол тәжірибенің  мәнісі мынадай: экономикалық тоқырау  орын алып  отырғанда немесе  шаруашылық жүргізудің   бір моделінен  оның екіншісіне көшу , реформалаудың  күрделі мәселелерін шешу, транзиттік   экономика жолдарына  түсу  жағдайларында  аймақтық  басқарудың (салалық)  негізгі тетіктері  орталықтандырылып,  ұдайы өндіріс  айналымына   мемлекеттің  араласуы  күшейе түседі. Экономиканың өсу қарқыны,  жұмыссыздық  пен инфляцияның  төменгі  деңгейі,  макроэкономикалық  тепе-теңдік  пен  саяси-әлеуметтік   тұрақтылық  көрсеткіштері   прогрестік    бағыттың  ұзақ мерзімді  баяндылығын сипаттайтын  болса, онда  орталықтандырылған  және   аумақтық  басқаруды күшейтудің, сөйтіп,  басқару жүйесін   орталықсыздандырудың  тиімді жолдарын анықтаудың  пайдасына  шешуге  болады.

      Экономиканы басқаруда   орталықтандыру мен орталықсыздандыру  саяси және әкімшілік    ұйымдастырулары бірін-бірі  жоққа шығарушы  формалар емес. Басқарудың  барлық саласында  орталықтандырудың  да, орталықсыздандырудың  да элементтері  бар. Сол себепті жергілікті басқаруды жүзеге асырудағы  басты мәселе -  нақты жағдайымызға  бейімделген  орталықтандыру мен орталықсыздандырудың  нақ ортасын  табуымыз керек. Және оның  ғылыми дәлелдемелері  болуы шартты да.

    Жергілікті   (аймақтық) басқару  саясатында  оған тікелей   қатысы бар мәселе бұл – орталықтандырмай басқару. Ол билікті  бөлшектеу  (деконцентрация)  осы  орталықтандырмай басқарумен бірге жүреді. Оны  «тігінен»  және «көлденеңінен»  деп екіге бөлеміз. Билікті «тігінен»  бөлшектеу  орталық  биліктің  мүдделерін  өкілдік бойынша  аймақтарда  жүзеге асыру үшін мемлекеттің  бірқатар  өкілеттіліктерін  беруді білдіреді. Нәтижесінде   орталықтағы  билікті бөлшектеу  аймақтарға билікті  біртіңдеп  шоғырландыра берсе,  билікті  «көлденеңінен»   бөлшектеу жергілікті  деңгейде  салалық белгілері  бойынша  өкілеттіліктерді  бөлетін  бірнеше  «билік  орталықтарының»  болатындығын    білдіреді.

    Нарықтық   экономикаға   көшуде мемлекеттік  басқаруды  орталықсыздандыру  маңыздылығы  арта түседі. Орталық  және Шығыс  Европа,  бұрынғы Кеңес Одағы елдерінің   көпшілігінде саяси және  бюджет саласында    басқаруды орталықсыздандыру  процесінің белсенді   жүріп келе жатқаны  анық байқалады.  Бүкіләлемдік банкінің  деректері бойынша   дамушы   жәнне ауыспалы   экономикалы елдерде  орталық бюджеттік өкілетті жергілікті  басқару деңгейлеріне беру  63 елде  жүріп жатыр. Бұл Қазақстанға тән  процесс. Орталықсыздандырудың  бюджеттік түрі   бюджетаралық  қатынастар  мәселесін  шешу керектігін  білдіреді. Бюджетаралық  қатынастардың  рөлін  талдау негізі  төмендегілерден  құралады:

                   Мемлекеттік  сектор  ресурстарын  басқару бойынша  жүргізілген  реформалардан;

                   Аймақтар  үйлесімсіздігін (диспропорциясын)  жою  жолдарын  іздестіру  мен жергілікті  деңгейге   қаржы   ресурстарын  жұмылдыру;

                   Жергілікті басқарудың  ғылыми-құқықтық    негіздерін  анықтау.

  Аталған  проблемалар  жөнінде  орталық  және Шығыс Европа елдерінің   тәжірибесіне   сүйенсек, жекелеген  елдердің   орталықсыздандыру  процесін  жүргізуге  бейімділігі   мен дайындығы  көптеген  факторларға  тәуелді. Мәселен,  бюджеттік  орталықсыздандыру жүргізуге   елдің негізгі  географиялық  және демографиялық  параметрлерінің  (елдің аумақтық  ауданы, халықтық  саны,  урбанизация дәрежесі және этникалық құрамы)   икемділігі   көп  әсер  етеді.  Аймақтардағы   әкімшілік   құрылым  унитарлы (біртұтас)  жүйені  білдіреді,  оның құрамына  үш деңгей  енеді:  орталық,  облыстық,  аудандық. Төрт  деңгейлі  жүйеде   муниципалды басқару  органдары болады. Кейбір  кішігірім  елдерде   басқаруға  тек  екі  деңгейлі    жүйе тән. Ресейде  үш деңгейлі  жүйе,  олардың құрамы: орталық (не федералдық) орган,  аймақтық органдар және  муниципалитеттер. Албания, Болгария, Венгрия, Польша, Румыния елдерінде  мемлекеттік басқару  екі деңгейде:  орталық  және жергілікті. Экономикасы   ауыспалы кезеңдегі елдерде  орталықсыздандырудың  әр түрлі  саласы қарастырылып, соның  ішінде   бюджетаралық  қатынастарды  қалыптастыру  бойынша Венгрия, Польша, Чехия және Балтика елдері едәуір  дәрежеге  жеткен. Украина мен ресейде  орталықсыздандыру  әр түрлі   билік деңгейлері қолданған  ресми  емес тетіктерінің көмегімен  дамыды,  бірақ  оның  нәтижесі өткір  қаржылық  тапшылыққа ұшыратты.

      Орталықтандырмай  басқару мен жергілікті  басқару мәселелерін  қатар  қарастырғанда  жергілікті  деңгейде басқару   шеңберінде  мемлекет  міндеттерін  орындайтын  бір өкілетті,  бір атқарушы   институттар болады. Жыл сайын  осы екі институт мемлекеттік  және  жергілікті   басқару  саласына   қатысты  функцияларды  бөліп  отырады. Істі  осылайша аз шығынмен,  жылдам шешім  қабылдау және жоғары  деңгейде  қызмет көрсету  арқылы ұйымдастыру азаматтардың мүдделеріне  сай  қамтамасыз  етіледі. Ал кадрлық  ресурстардың атқаратын  рөліне  келер болсақ,  онда  ол ауыспалы  кезеңдегі  елдер үшін  аса маңызды. Әр түрлі  деңгейлердің   функциялары   нақты  ажыратылып, барлық міндеттерге   алдымен  түбегейлі  талдау жұмыстары  жүргізіледі. Сондай-ақ, қаржыға  ағымдарында  тігінен , көлдеңінен  теңсіздікке  жол бермеуге  жағдай жасайды.

        Қазақстан Республикасы өзінің  институционалдық  құрылымын дамытудың алғашқы  сатысынан өтіп,  оның Конституциясы мен заңдары экономикалық дамудың  қазіргі стандартқа  қол жеткізуге мүмкіндігін беретін  берік іргетасының  қалыптасуына   оң әсерін  тигізіп келеді.  Еліміздің Конституциясы орталық  пен жергілікті  басқаруды бөліп көрсеткенімен,  орталықсыздандыруды  жеке тақырып ретінде қарастырмайды. Әкімшілік институттар  мен орталық басқару   органдары жеке-жеке  заңдармен  анықталады. Қазақстандағы   қазіргі басқару  жүйесіне  талдау жүргізгенде әлемнің  барлық басқару жүйесіне тән  ең өзекті  сұрақ туындайды: кім қандай  өкілеттілікке  ие және  неліктен? Бұл орталықсыздандырудыдың басты мәселесі. Өкілеттіктерді және ресурстарды  бөлмейінше  орталықсыздандырудыдың  еш мағынасы  болмайтыны анық. Сондықтан алғашқы қадам    мемлекет өкілетіне   функционалды   талдау  жасауды күшейту  болып табылады. Себебі, мемлекеттің  қаржысы қашан да шектеулі. Функционалдық  талдау жүргізу барысында  басқарудың ең  төменгі  деңгейінде   халықтың жергілікті   мәселелерді шешуге   белсенділіктерін арттыру  қажет екендігі дәлелденіп  келеді.  Еуропа елдерінің   тәжірибесі жергілікті   басқаруды жетілдіруде олардың   әкімшілік, саяси  және қаржылық  функцияларын  нақты ажырату тиімдірек  болатынын көрсетеді.

     Әсіресе,   жергілікті жоспарларды, әлеуметтік  және экономикалық  бағдарламаларды, жергілікті  бюджетті бекіту   мәселені түбегейлі   шеше алмайды.  Атқарушы орган  орталық үкімет саясатын,  тікелей  әкімшілік жұмыстарды   орындайды, ал өкілетті  орган саяси шешім қабылдап,  атқарушы органның  ағымдағы  іс-әрекетіне  бақылау жасайды.  Ал бұл жағдай  87 бапта өзгереді. Мәселен,  қызметкерлерді жұмысқа алу  толығымен атқарушы  органның  құқығында. Атқарушы биліктің басшысын  Президент  тағайындап,  жұмыстан босатады; ал заң шығарушы  билік  тек өзінің  сенімсіздіктерін  білдіруге құқылы.

                Мемлекеттік басқарудың тиімділігін арттыру үшін атқару органдардың да алатын орны  ерекше екендігін  Елбасының  жыл сайын халыққа  Жолдауында оған жеке тоқталып өтуінің өзі  дәлелдейді. Оның  2005 жылдың 18 ақпанындағы      Жолдауында  көзделген  атқарушы билік  реформалауды одан әрі  жүргізу мәселелері  жүзеге асып келеді. Атқарушы билік жүйесін орталықсыздандыру бағытында белгілі  бір қадамдардың  жасалғаны  анық,  соның ішінде  әкімдердің сайланбалылығын енгізуге  қажетті жағдайлар  туғызылуда.  2005 жылдың  тамыз айында  сынақ түрінде  облыстарда,   одан кейін  кезең-кезеңімен  ауылдық округтер, ауылдар, кенттер әкімдерін  сайлау басталып,  2007 жылға дейін жалғаса береді.  Осыған байланысты   қазір  округ, ауыл (село), кент әкімдерін  сайлау жүргізу   туралы Президент  қаулысы бар,  ол 2004 жылдың желтоқсанында  күшіне енді. Елбасының Жолдауында  атқарушы  билік  қызметін  жетілдіре беру  арқылы  жергілікті  өзін-өзі басқару  жүйесін  айқындау  жөнінде де ұсыныстар берілген. Ал оның   нәтижесі  жергілікті   басқарудың  дамуына өз ықпалын  тигізеді.

   Жергілікті басқаруды жетілдіру  жөнінде мемлекет тарапынан көптеген мәселелер өз шешімін табуда. Мәселен, нақты фактілерге  сүйенер болсақ , әсіресе, ауыл  проблемасына қатысты.  

  Жалпы ауылда қордаланған проблемаларды шешуге Елбасы  «Ауыл жылы» (2002-2005ж.ж) кешенді  бағдарламасы  арқылы іске  кіріскені белгілі, осы  бағдарламаны  іске асыруға, оның негізгі ұйымдастырушысы , жетекшісі жергілікті атқарушы үкімет -  ауыл әкімі. Бір сөзбен, ауыл әкімі -  негізгі билік иесі. Қазір нарықтық  қатынасқа  бейімделген  ауыл әкімдігі бар деп айтудың  өзі қиын. Ауыл әкімін аудан әкімі тағайындайды,  босату да соның   қолында болғандықтан, ол бар мүмкіндігін  пайдаланып жұмыс  істеуге  құлықты емес, соның салдарынан  жұмысының нәтижесіздігіне  қысыла да қоймайды,  оның үстіне  ауылда күнделікті  туындап  отыратын  ірілі-ұсақты проблемаларды шешуге  де қауқарсыз,  себебі қаржысы,  көлігі,  салалық  мамандары, әкімшілік  аппараты, заңдастырылған билігі жоқ.

    Ауылдың негізгі билігі әкім болғандықтан,  ауылдық  әлеуметтік-экономикалық  әлеуетін көтеруде, Елбасымыздың Үкімет алдына қойған  әлеуметтік ахуалды жақсарту, басқарудың  тиімділігін арттыру, аймақтардың  үйлесімсіздігін еңсеру,  «Ауыл»   жылы бағдарламасын  жүзеге асыру сияқты  міндеттерін    ауылда  тек ауыл әкімінің  басшылығымен  шешілуі керек. Сондықтан да  ауыл әкімдігі құрылымдық  және қызметтік  функция тарапынан  жаңа мазмұнға ие  болуы – қазіргі  өзекті мәселенің  ең негізгісі.  Осы бағыттарда   бірқатар  сауықтыру шараларын  жүргізі қажет. Оның біріншісі-  ауыл әкімшілігін  ірілендіріп, ықшамдау. Ауыл әкімдігін  аудан аймақтары  бойынша  ықшамдап, ірілендіріп қайта құрса, аудан әкімі  билігінің біразы   ауыл әкімдігіне көшеді. Мұнда халық  пен билік  иесі бір-біріне  жақындайды,  әкімшіліктегі  төрешілдік  пен қағазбастылыққа  ұрына бастаған  штаттардан басқару жүйесі арылады,  штат көбейіп, салалық  мамандардың  жұмыс істеуіне мүмкіндік  туады,  ауыл шаруашылығы  нысандары мен фермерлік   шаруашылықтардағы  берекесіздіктерге  жол берілмейтін болады. Ауыл әкімдігін  күшейтудің   бірден-бір жолы  оның  экономикалық негізі – қаржыны  ауылда шоғырландыру. Сонымен бірге,  ауыл әкімінде:

       Беделді  ауыл ақсақалдарынан, әлеуметтік  мекемелердің басшыларынан,  ауылшаруашылығы  нысандарының жетекшілерінен   қоғамдық негіздегі  ауыл әкімінің   алқасы құрылып, ауыл проблемаларын  осы алқада шешу;

       Ауылдағы әлеуметтік   мекеме басшыларын  тағайындау және   қызметінен босату ісінде  ауыл әкімінің  келісімін  алу,  пікірі мен ұсыныстарын  орынқтыру. Жалпы   ауылдағы   әлеуметтік саясаттың  дұрыс  жүргізілу  жауапкершілігін  ауыл әкіміне міндеттеу  және осы   арқылы   оның  беделі мен  билігін күшейту  ;

       Жер,су,орман кодекстері аясында  ауылда  орасан зор  міндеттер  шешілетінін, ауылдың  әлеуметтік-экономикалық  қуатының  күшейетінінен хабардар ету.

Міне, осындай  құрылымдық  өзгерістерге ұшыраған ауыл әкімі -  ауылдың  шын мәніндегі  билік иесі, егер  ол материалдық-техникалық  тұрғыдан  қамтамасыз етілген болса.

   Жергілікті билікті заң екі институт  функциясымен  қамтамасыз  етті, олар : мәслихат  және әкім. Нәтижесінде облыс   және аудан  әкімшіліктеріне  өкілеттіктерінің  бөлінісі қандай   екендігі анық  емес. Болмаса,  барлығында,  бірдей өкілеттілік пе? Осы және   көптеген мәселелерге емес  жауап  беру мақсатында  бүгінгі  күні   мемлекеттің   алдына қойып отырған  мәселелер көлемі  ауқымды.  Олардың   қатарында,  ең алдымен  жергілікті өзін-өзі басқару  заңын қабылдау  үшін  орталық   пен жергілікті    жерлердің арасындағы  өкілеттіктердің нақты   ажыратылуы,  бюджетаралық  қатынастардың реттелуі,  жергілікті бюджеттің   табыс көздерінің бекітілуі,  жергілікті  жерлерде өндіргіш  күштердің  сол жердің  ресурстарын  есепке ала отырып орналастыруы  сияқты басты  мәселелер шешімін нақты  табуы  тиіс. Сондықтан жергілікті  деңгейде  осы екі  орган  арасындағы  функциялар мен өкілеттіктерді бөлуді және қай деңгей  қандай мәселелер  бойынша  жауапты  болатындығын  анықтап алу абзал.

   Мәслихат – ол белгілі бір  аумақ  халқымен  сайланатын  орган.

Мәслихатты  сайлау  және оның  пайда болуы  халықаралық  стандарт талаптарына жауап  береді. 2001 жылдың 23  қаңтарында  қабылданып , 2006 жылдың  10 қаңтарында   өзгерістер мен толықтырулар  енгізілген «Жергілікті  мемлекеттік басқару туралы»   заңына сәйкес  мәслихат өкілетті орган ретінде төмендегі    функцияларды орындайды:

       Аумақтың жоспарын, экономикалық және әлеуметтік   даму бағдарламаларын,  жергілікті бюджетті,  оның атқарылуы  туралы есепті   бекіту;

       Қоршаған ортаны қорғау  бойынша   бағдарламаларды  бекіту;

       әкім ұсынған  әкімшілік-аумақтық  бірлікті басқару сызбасын бекіту;