Бюджетный контроль

    Главный администратор (администратор) доходов бюджета, в соответствии с положениями статьи 160.1 БК РФ, осуществляет деятельность, относящуюся к предмету финансово-бюджетного контроля, в том числе: формирует и представляет бюджетную отчетность главного администратора доходов бюджета; может осуществлять иные бюджетные полномочия.

    Главный администратор (администратор) источников финансирования дефицита бюджета, в соответствии с положениями статьи 160.2 БК РФ, осуществляет деятельность, относящуюся к предмету финансово-бюджетного контроля, в том числе: распределяет бюджетные ассигнования по подведомственным администраторам источников финансирования дефицита бюджета и исполняет соответствующую часть бюджета; формирует бюджетную отчетность главного администратора (администратора) источников финансирования дефицита бюджета.

    Какие конкретно действия включает исполнение части бюджета главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств  и главным администратором (администратором) источников финансирования дефицита бюджета, законом не установлено.

    Следовательно, важнейшим видом правоотношений, регулируемых бюджетным законодательством, являются отношения, возникающие в  процессе контроля над исполнением  бюджетов всех уровней бюджетной  системы. Осуществление функций  контроля входит в компетенцию органов государственной власти, объем полномочий, которых является одним из основных аспектов их правоспособности. Поскольку бюджетный контроль представляет собой часть бюджетного процесса, участников бюджетного процесса необходимо рассматривать и как субъектов контрольных правоотношений, возникающих при проведении бюджетного контроля.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

    2. Развитие бюджетного контроля  в Российской Федерации

    2.1. Этапы развития бюджетного контроля  в Российской федерации  

    Финансовый  контроль в России, история существования которого насчитывает 350 лет, претерпевал на протяжении четырех веков различные организационные изменения в зависимости от особенностей экономической и политической ситуации. Неизменной оставалась его суть и цели. Институт финансового контроля никогда не был надстроечной структурой в системе государственного управления, а служил базовой компонентой для укрепления государственности, безопасности и авторитета России. Бюджетная система государства — одна из основ его экономики. Поэтому эффективное ее функционирование и рачительное отношение к ней всегда было предметом пристального внимания со стороны высшей государственной власти.

    Формирование  финансового контроля в бюджетной  сфере происходило в XVII веке. Сосредоточение в руках государства больших денежных средств, расширение центрального аппарата управления требовали осуществления финансового контроля. Постепенно финансовый контроль превращается в отрасль государственного управления, в связи, с чем и формируются специализированные органы бюджетного контроля. Создается приказ Счетного дела, который позже преобразовывается в Счетный приказ (1655 г.). В период царствования Екатерины II в области государственного контроля были сделаны существенные преобразования. Неоценимой является реформаторская деятельность М.М.Сперанского, в результате которой финансовый контроль по существу стал независимым. Были учреждены Главное управление Государственных счетов и должность Государственного контролера. В их функции входило «усматривать выгоды, приобретенные казною при различных операциях», сегодня мы бы назвали эту работу аудитом эффективности.   Был составлен первый свод государственных доходов в России, чем правительство сделало большой шаг вперед в деле приведения доходов в известный порядок и единство. Рассматривая данный период времени, можно сказать, что проведенные преобразования не создали цельной системы управления финансами страны, а поэтому организовать эффективный контроль за использованием казенных средств было просто невозможно. В данный период процветали казнокрадство, безответственность, бесконтрольность.   Преобразование государственного контроля являлось одной из задач реформ, проведенных в XIX веке, который называют «золотым  веком» государственного финансового контроля в России.  В соответствии с манифестом императора Александра I  было создано Министерство финансов, оно наделялось широкими полномочиями в бюджетной сфере, в том числе контрольными. Законом устанавливался порядок составления бюджета России, и определялась роль в этом Министерства финансов. С 1803 года в России начали составлять ежегодные государственные бюджеты,  представляющие росписи доходов и расходов министерств. На практике Министерство финансов вплоть до начала 60-х годов XIX века было основным органом, осуществляющим финансовый контроль на стадии составления и рассмотрения государственного бюджета [10, с.14].

    Вместе  с тем специального ведомства, которое  бы занималось исключительно государственным  бюджетным контролем, не было.

    В первой половине XIX века основным объектом государственного контроля были бюджетные расходы, но бюджетный контроль, осуществляемый Министерством финансов и Государственным контролером, в этот период был недостаточно эффективен. Это объяснялось недостатками правового регулирования бюджетного процесса. К концу царствования Николая I снова встал вопрос о необходимости реформирования системы бюджетного контроля.

    Во  второй половине XIX века при Александре II благодаря таланту и упорству генерала-контролера Контрольного департамента Валериана Алексеевича Татаринова сложилась система Госфинконтроля: к 1 января 1866 года контрольные палаты действовали во всех областях и губерниях Российской Империи. Вводилась новая система государственной отчетности, неразрывными звеньями которой являлись единство бюджета и единство кассы, что неизбежно предполагало установление принципа предварительного контроля, против которого и тогда ожесточенно возражало Министерство финансов. Кроме того, именно в эти годы для государственных органов устанавливались единообразные сметы по доходам и расходам, переносить кредиты из одного подразделения сметы в другое запрещалось. Таким образом, устанавливался целевой принцип при расходовании государственных средств. Кроме того, начал оформляться принцип «прозрачности» бюджета: роспись государственных доходов и расходов стала ежегодно публиковаться.

    Итак, можно сказать, что после реформ 1863-1866 гг. к началу XX века в России сложилась развитая система государственного бюджетного контроля. Был установлен строгий порядок в финансовой отчетности и ревизии документов, оправдывающих каждую статью расходов, и были созданы новые органы, осуществляющие контроль за доходами и расходами государственных средств, - контрольные палаты.

    После Октябрьской революции 1917 года государственному финансовому контролю уделялось значительное внимание. В конце 1924 года правительство образовало  в составе Народного Комиссариата финансов СССР Финансово-контрольное управление, на которое возлагалась документальная проверка доходов и расходов бюджета,  оборотов денежных средств и другие. В составе Наркомфина СССР в 1932 году была создана финансово-бюджетная инспекция (ФБИ). В  1940 был образован Народный комиссариат государственного контроля СССР, на него возлагалась задача по осуществлению контроля за учетом и расходованием государственных средств и материальных ценностей, находящихся в распоряжении государственных,  кооперативных и других общественных организаций, учреждений и предприятий, а также проверка исполнения решений Правительства СССР [23, с.147].

    В 50-е – 60-е годы финансовый контроль в бюджетной сфере осуществляли органы общей компетенции: Верховный Совет СССР, Верховные Советы союзных и автономных республик и местные Советы. Совет Министров СССР, Советы Министров союзных и автономных республик, исполнительные комитеты Советов народных депутатов также участвовали в проведении бюджетного контроля. Министерство финансов СССР в  соответствии с «Положением о Министерстве финансов СССР» осуществляло контроль за точным исполнением государственного бюджета всеми министерствами и ведомствами СССР, бюджетными учреждениями и организациями, за соблюдением установленных правил кассового исполнения бюджета. В развитии бюджетного контроля большое значение имел Закон СССР «О Контрольной палате СССР», принятый в 1991 году.

    В годы существования Советского государства  система государственного финансового контроля была трансформирована, исходя из задач, определенных партийным руководством страны, а ее характерной чертой стало одновременное наличие системы органов партийного, народного, а также общественного контроля в составе профсоюзных и кооперативных организаций. Исходя из поставленных перед ней задач система в целом была достаточно эффективной. Однако, в советское время не существовало специализированного, независимого органа бюджетного контроля.

    Необходимость финансового (бюджетного) контроля, его  сущность и значение определяются Конституцией страны. Конституционные аспекты  бюджетно-финансового контроля в  современной России выглядит в значительной степени иначе, чем это было в СССР или имеет место в зарубежных странах.

    1990 – 1992 финансовые годы показали, что даже в условиях многоукладной экономики, многообразия форм собственности, рынка капитала необходимо обеспечение формирования и эффективного использования финансовых ресурсов как условия для стабильного развития государства. Объективно возникла необходимость восстановить государственный финансовый (бюджетный) контроль.

    7 февраля 1992 г. Верховный Совет  Российской Федерации своим постановлением  образовал контрольно-бюджетный комитет при Верховном Совете России. Ни удалось России в то время быстро создать, как в развитых странах, Счетную палату, поскольку для этого требовалось разработать и принять специальный закон. И все-таки создание комитета на тот период было первым важным шагом в восстановлении системы государственного финансового контроля в стране на новой качественной основе [23, с. 153].

    Положением  о комитете на него возлагался контроль за исполнением республиканского бюджета  Российской Федерации, соблюдением законности и повышением эффективности расходования бюджетных средств, выделяемых на финансирование бюджетных организаций, сферы материального производства, обороны и правоохранительных органов, формированием доходов и расходов от внешнеэкономической деятельности, использованием внебюджетных фондов. В 1993 г. этот орган парламентского контроля был подчинен Правительству России.

    Принятая  в декабре  1993г. Конституция РФ (ст.101) установила норму, обязывающую  создание независимого от Правительства Российской Федерации органа государственного финансового контроля - Счетной палаты Российской Федерации. Все же Конституция в должной степени не отразила вопросы бюджетного контроля. В ст.101-103 включены контрольные полномочия парламента и очень кратко освещен вопрос организации контроля исполнения федерального бюджета. В этих условиях осуществлялся только внутренний контроль Минфином России.

    Вместе  с тем, в ст. 101 п.5 Конституции указано, что "для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет федерации и Государственная Дума образует Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяется федеральным законом". В соответствии с этим 11 января 1995г. был принят федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации" и создан принципиально новый орган государственного бюджетного контроля независимый от исполнительной власти и осуществляющий внешний контроль над управлением государственными финансовыми средствами. Начиная с 1995г. в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации контрольно-счетные органы были образованы почти во всех субъектах России [1, ст.101].

    Кроме того, в соответствии со ст.157 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы финансового контроля делятся на: органы финансового контроля, созданные законодательными органами власти; органы финансового контроля, созданные исполнительными органами власти.

    Таким образом, по вертикали государственная  система финансового контроля включает в себя три уровня финансового контроля, соответствующих уровням бюджетной системы России: федеральный уровень финансового контроля; региональный уровень финансового контроля; местный уровень финансового контроля. По горизонтали государственная система финансового контроля включает в себя на каждом уровне бюджетной системы России две формы финансового контроля: финансовый контроль на уровне законодательной (представительной) власти; финансовый контроль на уровне исполнительной власти.

    С развитием системы государственного финансового контроля требуется  создание новых органов контроля. Если раньше все контрольные полномочия сосредоточивались в руках Министерства финансов, то постепенно происходит деление полномочий между Федеральной налоговой службой, Федеральной службой страхового надзора, Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, Федеральной службой по финансовому мониторингу, Федеральным казначейством (федеральной службой), но все эти органы находятся в подчинении Министерства финансов. Создание этих органов расширило функции контроля. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора был образован в ходе административной реформы, проводимой на основании Указа Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314.

    Федеральная служба финансово-бюджетного надзора создана на базе Департамента государственного финансового контроля и Департамента валютного контроля, существовавших в рамках Министерства финансов РФ, и соответствующих территориальных органов (контрольно-ревизионных управлений и территориальных органов валютного контроля). Цели данной реорганизации состояли в разделении нормотворческих, правоустанавливающих и контрольно-надзорных функций в системе органов исполнительной власти, а также в сокращении численности работников этих органов.