Бюджетный контроль

    - в ходе комплексных ревизий  в субъектах проведены проверки целевого использования средств федерального бюджета, направленных  в виде субвенций и субсидий;

    - тематические проверки, в том числе проверки по заданиям правоохранительных органов;

    - проверки последующего контроля  – устранения нарушений и недостатков  по итогам проведенных контрольных мероприятий. 

    За  2010 год Министерством финансов России  и финансово-казначейскими управлениями Министерства финансов России  проведено всего 664 контрольных мероприятия (из них   178 ревизий и 486 проверок). Установлено финансовых нарушений на 608 348,5 млн. руб.

    По  результатам ревизий и проверок восстановлено 166 617,6   млн. руб., в том числе: в государственный бюджет РФ  – 121 056,8 млн. руб., в бюджеты субъектов РФ – 27 567,4 млн. руб., в бюджеты муниципальных образований – 2 963,2 млн. руб., на счета организаций – 15 030,2 млн. руб. [25, с.17].

    В целях устранения допущенных нарушений  по итогам ревизий и проверок направлено 39 предписаний об устранении выявленных нарушений, направлено 5 представлений  по итогам ревизии, издано 73 приказа Министерства финансов России о применении мер принуждения.

    По  итогам ревизий и проверок подведомственных учреждений для принятия мер и  устранения недостатков вышестоящим  организациям направлена информация по 19 учреждениям.

    На  основании статьи 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации Министерством финансов России вынесено 65 предупреждений о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

    По  итогам проведенных Министерством финансов России контрольных мероприятий применены дисциплинарные взыскания к 22 должностным лицам, в том числе освобождены с занимаемых должностей 3 руководителя, вынесены выговора 11 должностным лицам, объявлено замечание 8 должностным лицам.

    Осуществляется  постоянное взаимодействие Министерства финансов России с другими структурами. Так, министерство в сфере финансово-бюджетного контроля взаимодействует с другими органами финансового контроля по организации контрольной работы и реализации материалов проверок и ревизий.

    Также продолжена работа по взаимодействию с правоохранительными органами. Все материалы контрольных мероприятий, проведенных органами бюджетно-финансового контроля, направлены в правоохранительные органы России.  В правоохранительные органы переданы 67 материала ревизий и проверок, из них по ревизиям и проверкам прошлых лет – 12.

    По  состоянию на 01.01.2011 г. поступило  в доход государственного  бюджета России штрафов за нарушения бюджетного законодательства на сумму  338 млн. руб. в соответствии с установленными сроками уплаты.  В современных условиях в связи с развитием бюджетного законодательства и необходимостью соблюдения бюджетной дисциплины все большее значение приобретает ответственность за нарушение бюджетного законодательства, в том числе административная ответственность.

      Повышение личной ответственности  руководителей, должностных лиц бюджетных учреждений, надлежащий контроль со стороны руководства учреждений за экономным, целевым, рациональным и эффективным использованием бюджетных средств позволяет повысить результативность бюджетных средств, что отражается на финансовой стабильности в целом.

    Но, тем не менее, по результатам проведенных  проверок не всегда принимаются необходимые  решения, что снижает эффективность  и результативность бюджетного контроля. Кроме того, не отработано взаимодействие всех элементов системы государственного финансового контроля. Поэтому требуются разработка единых норм и стандартов деятельности, постановка единых целей и приоритетов. Но самое главное то, что необходимо создать взаимоувязанную законодательную базу для четкого обозначения рамок деятельности, разделения полномочий каждого звена системы государственного финансового контроля.

          Все сказанное свидетельствует  о том, что назрела потребность  в разработке Концепции государственного бюджетного контроля, которая должна четко обозначить институты, обеспечивающие государственный бюджетный контроль, их полномочия, формы взаимодействия при его осуществлении.  

    2.3. Перспективы развития бюджетного  контроля в Российской Федерации 

    Разрозненность  правовой базы государственного финансового (бюджетного) контроля является причиной разработки единого подхода к стандартизации контрольной деятельности.

    В бюджетном контроле стандартизация необходима, прежде всего, по причине большого числа специфических субъектов, объектов и предметов контроля. Бюджетный кодекс РФ как основной документ, регулирующий бюджетные отношения, к сожалению, имеет недостатки, касающиеся стандартизации бюджетного контроля. Недостатки эти имеют как общие, так и частные проблемы.

    Одним из недостатков Бюджетного кодекса  Российской Федерации, на наш взгляд, является отождествление понятия «государственный финансовый контроль» и «бюджетный контроль». Применение более широкого понятия «государственный финансовый контроль» к бюджетной сфере нарушает целостность всех финансовых отношений в государстве, искажает суть каждого из этих понятий, в том числе самого бюджетного контроля. Бюджетный контроль, имеющий значительные особенности в организации и проведении, следует законодательно определить самостоятельным направлением государственного финансового контроля. В отличие от государственного финансового контроля предметом бюджетного контроля являются специфические финансовые отношения по формированию доходов и расходов государственных бюджетов, бюджетов муниципальных образований и бюджетов государственных внебюджетных фондов различного уровня, а также деятельность представительных и исполнительных органов в рамках бюджетного процесса, регулируемые Бюджетным Кодексом России и иными нормативными актами, основанными на нем [21, с.51].

    Назрела необходимость законодательного формирования организационных вопросов бюджетного контроля, четкого определения прав и обязанностей объектов и субъектов контроля, основных форм и методов контроля, реализации гласности и прозрачности результатов контроля, четкого формулирования мер принуждения и ответственности по всем основаниям привлечения к ответственности (ст. 283 БК РФ) всех участников процесса контроля.

    Все эти проблемы увязаны с неопределенностью  в вопросах стандартизации государственного финансового (бюджетного) контроля и бюджетного контроля в частности. Необходимость стандартизации государственного финансового контроля в России назрела достаточно давно, но практически реализуется медленно и односторонне.

    Стандарты бюджетного контроля определяют основные подходы к организации контрольных мероприятий и деятельности контролирующих органов, юридических и физических лиц в процессе контрольных мероприятий. Это важнейшие условия, без которых невозможно осуществить контрольные функции. Ученые, занимающиеся проблемами государственного бюджетного контроля, отмечают, что в связи с проблемами правовой базы государственного финансового контроля в России вопросы стандартизации не решены [21, c.52]. Основной задачей стандартизации является защита интересов двух сторон: государства как субъекта контроля в лице уполномоченных органов и объектов контроля, подвергающихся контролю.

    Проблемой России в области стандартизации государственного финансового контроля является отсутствие общего методологического подхода к организации контроля при наличии отдельных ведомственных стандартов. По некоторым направлениям государственного финансового контроля отдельные вопросы стандартизации определены законодательно, например, в налоговом, таможенном контроле, банковском надзоре. А, в таком важнейшем направлении государственного финансового контроля, как бюджетный контроль – общих стандартов, определенных Бюджетным кодексом России – нет. Кроме этого, в России продолжается разработка ведомственных стандартов контроля в рамках министерств и федеральных служб. По мнению специалистов, стандарты, разработанные различными ведомствами, отличаются друг от друга, что усугубляет параллелизм, дублирование и недостаточную координацию деятельности контрольных органов[21, c.52].

    Аналогичная ситуация складывается и в области субъектов контроля, появляются новые субъекты контроля, например, администраторы доходов. По Федеральному бюджету на 2008 – 2010 гг. их определено около ста. Такое количество уполномоченных органов по контролю за доходами может привести к проблемам обобщения и обмена информации, а самое важное по причине отсутствия общих правил проведения контрольных мероприятий – нарушению прав объектов контроля. Если налоговый и таможенный контроль за доходами достаточно подробно описаны в соответствующих кодексах РФ, то другие направления контроля за доходами практически не отражены и с юридической точки зрения никак не определены. Следует обеспечить администраторов доходов едиными стандартами контроля, касающихся процедур планирования и проведения контрольных мероприятий, привлечения к ответственности. Это позволит защитить права обеих сторон, участвующих в процессе контроля, субъектов и объектов контроля. Можно отметить, что многие администраторы доходов пока не имеют ведомственных правовых документов, регламентирующих методы и формы контроля, права и обязанности самих администраторов доходов и подконтрольных субъектов.

    Рассмотрим  правовую базу стандартизации бюджетного контроля, созданную на данное время. В Бюджетном кодексе РФ нет информации о стандартах контроля. В ст. 264.1 БК РФ идет речь о стандартах бюджетной отчетности и учета, но стандарты контроля Бюджетный кодекс РФ не рассматривает. В ст. 270.1 БК РФ говорится, что органы внутреннего контроля должны соблюдать эти стандарты. Некоторые авторы, опираясь на данную статью, подводят нас к возможности использования стандартов аудиторской деятельности в бюджетном контроле [25, c.54]. Бюджетный контроль является специфической сферой финансового контроля, которая требует несколько иного подхода к организации его процедур.

    Разработан  проект стандартов осуществления финансового  контроля федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами исполнительной власти муниципальных образований. В настоящее время идет разработка и утверждение стандартов контроля на уровне субъектов РФ. Такие стандарты государственного финансового контроля принимаются органами исполнительной власти субъектов РФ и распространяются на органы контроля исполнительной власти. В разрез принципа самостоятельности бюджетов субъекты РФ берут на себя право регулировать формирование стандартов на уровне муниципальных образований. Например, согласно названию упомянутого документа администрации Брянской области, стандарты контроля, принятые исполнительным органом субъекта России, предназначены и для муниципальных образований. В этой ситуации правовое регулирование бюджетного контроля и его стандартизации должно на федеральном уровне предусмотреть взаимосвязь стандартов контроля, их единство. Более того, нам видится, что не только подходы к стандартизации должны быть едины, но и должна быть единая правовая база. Единственный документ, который должен регулировать эти стандарты – Бюджетный кодекс России. Он должен установить принципы, формы и методы контрольной деятельности в сфере бюджетного контроля.

    Продолжая тему самостоятельности организации  бюджетного процесса на всех уровнях  власти, можно привести примеры, когда  муниципальные образования создают самостоятельные документы, определяющие порядок организации контрольных полномочий. Так, например, орган представительной власти города Казани в рамках ст. 265 и 266 Бюджетного кодекса России принял «Положение о муниципальном финансовом контроле...» [23, c.54]. В нем определены принципы контроля, предмет контроля, органы контроля. С точки зрения стандартизации документ представляет интерес, поскольку он дает характеристику основных способов контроля: ревизии, проверки, аудита, анализа, экспертизы, обследования, определяет, какой орган контроля имеет право использовать эти способы в своей деятельности. С точки зрения комплексности подхода к стандартизации бюджетного контроля этот документ более интересен и ценен. Однако в нем нет рабочих стандартов, нет сроков исполнения контрольных полномочий и других важных вопросов организации контрольной деятельности.

    Введение  стандартов контрольной деятельности – это требование вхождения государства в мировое финансовое сообщество. В Казахстане, например, стандарты были приняты в 2002г. на основе закона Республики Казахстан «О контроле за исполнением Республиканского и местных бюджетов». Одной из причин разработки стандартов обозначено наличие мирового опыта стандартизации.

    На  наш взгляд, это лишь первые шаги в разработке серьезных регламентирующих документов в области бюджетного контроля.

    Элементами  стандарта контроля являются принципы контроля, субъект, объект, предмет  контроля, источники, методы, формы  и способы контроля, стадии контроля. Эти элементы контроля могут сформировать общую картину контроля определенного  субъекта в отношении объекта и предмета контроля. Используя эти элементы, можно создать модель контроля конкретного субъекта по конкретному объекту и предмету контроля.

    Специфику контрольной деятельности конкретного  органа можно обозначить как тип контрольной деятельности субъекта контроля. Каждый уполномоченный орган в области государственного финансового контроля имеет особенности их реализации. К методу контрольной деятельности следует отнести: надзор и мониторинг [24, с.9].

    Надзор  представляет собой особенно широкий спектр контрольных полномочий за объектом контроля. Надзор предполагает не только координацию общего направления финансовой деятельности, применение разрешительных процедур, осуществление непосредственно контрольных процедур, но и применение принудительных мер воздействия на объект контроля.

    В связи с такой трактовкой надзорных  полномочий деятельность такого субъекта бюджетного контроля, как Федеральная  служба финансово-бюджетного надзора, представляется нам слишком узкой, так как охватывает лишь последующие формы контрольных мероприятий.

    Мониторинг – представляет собой постоянное наблюдение за объектом контроля в определенной области финансовой деятельности, отслеживание негативных тенденций в целях предотвращения отрицательных последствий. Органы, осуществляющие мониторинг, также ведут учет объектов контроля, собирают и накапливают информацию об объекте в определенной сфере, принимают предупредительные меры, осуществляют анализ деятельности объекта контроля [25,с. 55].

    В России создана специализированная служба, которая в своем названии содержит такой термин – Федеральная служба по финансовому мониторингу, задачей которой является сбор оперативной информации в области отмывания доходов, полученных преступным путем. Фактически в осуществлении мониторинга в этой области участвуют различные уполномоченные органы.