Финансовое регулирование

     3. Финансовое регулирование социальных процессов

     Уровень и качество жизни людей, а также  политическая и социальная стабильность зависят от доступности услуг, связанных  с образованием, здравоохранением, культурой, социальным обслуживанием, возможностью получения достойной  заработной платы и компенсацией ее утраты в результате потери трудоспособности. В отчете Всемирного банка о мировом  развитии1 среди пяти основных задач современного государства названа задача финансирования базовых социальных услуг и инфраструктуры, а также обеспечение социальной безопасности.

     В статье 7 Конституции РФ определено, что российское государство является социальным, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную  жизнь и свободное развитие человека. Все современные учебники по экономической  теории определяют, что повышение  благосостояния населения — главная  цель экономической политики государства, в том числе финансовой. Для  реализации основных жизненно важных социальных гарантий (таких как право  на труд и защита от безработицы; право  на государственную защиту материнства, отцовства, детства, семьи; социальное обеспечение при утрате трудоспособности или потере кормильца; право на жилище, на охрану здоровья и медицинскую  помощь; на образование) предусмотрены  специальные финансовые механизмы. Социальная стабильность как условие  экономического развития предполагает отсутствие резкого расслоения общества, поэтому государственное финансовое регулирование социальных процессов  также направлено на нивелирование  разницы в уровне доходов отдельных  социальных групп.⁴³

     Финансовыми методами воздействия на социальные процессы являются:

1. финансирование гарантированных государством прямых денежных выплат гражданам (пенсии, пособия, стипендии, компенсации, субсидии, денежная материальная помощь);
2. финансирование льгот отдельным категориям граждан при оплате или получении товаров и услуг;
3. государственная финансовая поддержка жизненно важных отраслей экономики, ориентированных на производство потребительских товаров и услуг первой необходимости;
4. налоговое регулирование доходов граждан и юридических лиц (дифференциация налоговых ставок, налоговые льготы, в том числе направленные на стимулирование благотворительной деятельности);
5. бюджетное финансирование учреждений социальной сферы (образование, здравоохранение, культура, социальное обслуживание), а также государственная поддержка других некоммерческих организаций, действующих на рынке подобных услуг для обеспечения их доступности населению;
6. финансовое стимулирование создания новых рабочих мест, а также начала индивидуальной предпринимательской деятельности, финансирование общественных работ;
7. государственное финансовое регулирование рынка жилья;
8. содействие развитию финансового рынка, участники которого ориентированы на «мелких» (с точки зрения размеров накоплений) вкладчиков, инвесторов, страхователей, создание специального механизма защиты их интересов.⁴⁴

     В Российской Федерации за счет средств  бюджетов разных уровней и государственных  социальных внебюджетных фондов финансируются  выплаты, называемые социальными трансфертами:

• пенсии по старости, потере кормильца, инвалидности, за выслугу лет;
• пособия при временной и постоянной нетрудоспособности, на детей, на погребение, по безработице, вынужденным мигрантам;
• стипендии студентам, в том числе социальные стипендии студентам из малоимущих семей;
• жилищные субсидии;
• материальная помощь малоимущим гражданам.⁴⁵

     Большая часть социальных выплат регулируется федеральным законодательством, в  то время как сами выплаты нередко  производятся по месту жительства или  работы их получателей, в том числе  и через исполнительные органы субъектов  Российской Федерации и муниципальных  образований. В настоящее время  реализация отдельных федеральных  законодательных актов, связанных  с социальной защитой граждан  в субъектах Российской Федерации, обеспечивается через Фонд компенсации  в составе федерального бюджета, средства которого в виде субсидий и субвенций направляются в региональные бюджеты. Субъекты Российской Федерации, не получающие финансовой помощи из федерального бюджета, проводят самостоятельную  социальную политику, предусматривая дополнительные надбавки к федеральным  выплатам с учетом региональной специфики (например, доплаты пенсионерам в  Москве), которые финансируются из региональных и местных бюджетов. В условиях разграничения полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями большое значение отводится вопросам, связанным с  обязательствами по социальным гарантиям. Поэтому в проектах федеральных  законов, подготовленных Правительством Российской Федерации, планируется  четко обозначить социальные гарантии, определяемые и реализуемые на федеральном, региональном и местном уровнях.

     Извечной  дилеммой финансового регулирования  социальных процессов является выбор  между денежными выплатами и  предоставлением бесплатных или  частично оплачиваемых услуг, т. е. социальных льгот. В теории отдается предпочтение денежным выплатам, так как они  дают возможность выбора использования  денежных средств на те или иные цели, что в большей степени отвечает рыночным принципам, кроме того, денежная выплата, как правило, адресна, поэтому более эффективна. В то же время неэквивалентная замена льгот компенсационными выплатами может ухудшить жизненный уровень граждан. Другие примеры, доказывающие нецелесообразность замены льготы денежными выплатами связаны с несовпадением общественных и личных предпочтений. Например, в рамках оптимизации системы социальных льгот Правительство Российской Федерации предусматривает замену гарантий бесплатного получения специального профессионального образования детям-сиротам денежными выплатами, это вызывает очень большие опасения, что талантливые воспитанники детских домов, вступая в самостоятельную жизнь, будут использовать денежные выплаты не для получения образования, а на другие цели. Специальные государственные программы, включающие социальные льготы и специальные выплаты ветеранам войн, инвалидам, детям-сиротам или другим социальным группам, финансируемые из федеральных (или центральных) бюджетов, существуют во многих европейских странах.

     Общим направлением реформирования социальной сферы в Российской Федерации  является отказ от многочисленных социальных льгот (по разным источникам, на начало 20010 г. число льгот достигло 268) и их замена денежными компенсациями. Сложность реализации социальных льгот связана в Российской Федерации и с тем, что они «разбросаны» по различным законодательным актам, нередко без четкого указания источника их финансирования.⁴⁶

     Предоставление  социальных льгот основано, как правило, на бюджетном субсидировании поставщика услуг. Нет общего правила принятия решения о целесообразности такого субсидирования: например, в городах  с одинаковой численностью населения, расположенных на территории государств с примерно одинаковым уровнем экономического развития, услуги городского транспорта могут субсидироваться из городского бюджета (например, все крупные города в Канаде), а могут полностью оплачиваться пассажирами (например, Сингапур). Бюджетное субсидирование производства товаров и услуг — это одна из форм государственной финансовой поддержки отраслей, производящих потребительские товары и товары первой необходимости наряду с налоговыми льготами, а также государственными и муниципальными заказами. Примером использования механизма государственного заказа является закупка во многих субъектах Российской Федерации продовольственных товаров с целью предотвращения резких колебаний цен на них — это одновременно и мера поддержки потребителя услуг, и производителя.

     Одним из основных методов сглаживания  дифференциации доходов разных социальных групп, обеспечения доступности  жизненно важных товаров и услуг  является налоговое регулирование. В современной экономической  литературе, в том числе зарубежной, одной из важнейших задач государственных  финансов называют распределение доходов  и имущества (так называемая дистрибутивная функция). В целях предотвращения резких различий в уровне жизни отдельных  социальных групп практически во всех странах мира используется прогрессивная  система налогообложения доходов  граждан с установлением необлагаемого  уровня доходов, равного прожиточному минимуму. В отдельных странах обложению подоходным налогом подлежат также и некоторые социальные выплаты, например в США — пенсионные. Эту же цель, а также цель создания равных условий начинающим предпринимателям преследует сохранение высоких ставок налога на наследуемое имущество. В Российской Федерации отказались от использования прогрессивной шкалы при налогообложении доходов физических лиц, хотя отдельные виды доходов (например, выигрыши в лотереи) облагаются по более высокой ставке налога, ставка налога на наследуемое имущество также достаточно высока. Зато для стимулирования работодателей в увеличении официально декларируемой заработной платы применяется регрессивная шкала ставок единого социального налога.⁴⁷

     Стимулами производства недорогих товаров  и услуг первой необходимости  могут быть налоговые льготы их производителям. Так, например, в Российской Федерации от обложения налогом на добавленную стоимость освобождено производство и реализация протезно-ортопедических изделий, сырья и материалов для их изготовления и полуфабрикатов к ним; технических средств, которые могут быть использованы для профилактики инвалидности или реабилитации инвалидов; очков, линз и оправ для очков; медицинских услуг, а также услуг по уходу за больными, инвалидами и престарелыми; услуг по содержанию детей в дошкольных учреждениях, проведению занятий с несовершеннолетними детьми в кружках, секциях (включая спортивные) и студиях и др. Более низкая ставка НДС (10% по сравнению с действующей ставкой 18% для всех других товаров и услуг) установлена для производства продуктов питания, детских товаров, некоторых видов лекарств. К сожалению, нельзя привести большое число примеров, иллюстрирующих льготы по налогу на прибыль для производства товаров первой необходимости и оказания социальных услуг — налоговое законодательство Российской Федерации установило единый порядок исчисления налога на прибыль всеми организациями: и коммерческими, и некоммерческими.⁴⁸

     Налоговые методы регулирования социальных процессов  связаны также со стимулированием  благотворительной деятельности физических и юридических лиц, а также  установления дополнительных к государственным  гарантиям выплат, которые осуществляет работодатель в пользу своих работников (добровольное медицинское страхование, дополнительное пенсионное обеспечение, оплата образовательных услуг, услуг, связанных с поддержанием здоровья, дополнительные выплаты женщинам, имеющим  детей, и т.п.). Российским налоговым законодательством освобождается от уплаты НДС передача товаров и имущества в благотворительных целях. Организации, а также граждане, получающие имущество в благотворительных целях, не отражают эти поступления как доход, учитываемый в целях обложения соответственно налогом на прибыль организаций и налогом на доходы физических лиц. Работодатели, производящие социальные выплаты или оплату социальных услуг в пользу своих работников из чистой прибыли, могут уменьшить на данную сумму единый социальный налог (это касается, например, дополнительного пенсионного обеспечения). По оплаченным самим гражданином образовательным и медицинским услугам, в том числе в пользу членов его семьи, предусмотрены социальные вычеты по налогу на доходы физических лиц. В налоговом законодательстве Российской Федерации, к сожалению, не получила большого распространения зарубежная практика уменьшения налоговой базы по налогу на прибыль организаций и доходы физических лиц на сумму расходов, связанных с благотворительной деятельностью. Это вызвано распространенной российской практикой подмены реальной благотворительности схемами минимизации налоговых платежей.

     Образовательные, медицинские услуги, услуги в сфере  культуры и искусства, мероприятия  по социальному обслуживанию (в соответствии с российским законодательством  это услуги детских домов-интернатов, интернатов для пожилых граждан  и т.п.) могут осуществляться за счет трех основных источников финансирования:

1. бюджетные средства и/или средства социального страхования,
2. средства населения,
3. средства работодателей, спонсоров и благотворителей.⁴⁹

     Соотношение между этими источниками определяется национальными особенностями и  моделью рыночной экономики. Например, во Франции в настоящее время  большая часть расходов на высшее образование (включая образование  иностранных студентов) финансируется  за счет бюджета центрального правительства (такие расходы составляют до 25% его  расходов), а в США высшее образование  преимущественно платное, исключение составляют государственные стипендии  особо одаренным студентам.

     XX в. характеризовался переходом  во многих государствах от  платных образовательных и медицинских  услуг к полностью или частично бесплатным для населения. В Российской Федерации с 1990-х гг. происходит обратный процесс: появились и расширяются платные социальные услуги. В настоящее время наиболее острой задачей стоит поиск оптимального соотношения между источниками финансирования таких услуг: с одной стороны, оказание большого объема бесплатных услуг требует соответствующего уровня доходов бюджета, что предполагает достаточно высокое налоговое бремя для предпринимателей и населения, с другой стороны, расширение платных услуг таит опасность снижения общего уровня культуры, образования и здоровья. Выбор между платными и бесплатными социальными услугами связан также с проблемой дифференциации доходов разных социальных групп. Считается, что большое количество бесплатных социальных услуг и социальных льгот усиливает социальную напряженность, так как больший объем услуг получают граждане с наибольшим уровнем доходов, имеющие доступ и к платным, и к бесплатным услугам. Проблема выбора между теми и другими — это также проблема их качества. Российская практика показывает, что расширение платных услуг не всегда означает повышение уровня обслуживания, хотя одним из важнейших условий его достижения является достаточность объема финансирования.

     Следует отметить, что могут быть разные варианты сочетания источников финансирования социальных услуг. Например, образовательные  услуги могут оплачиваться населением, но за счет банковского кредита (гарантии по которому или субсидии для обеспечения  льготного процента выдает государство  или муниципальное образование). В США медицинские услуги малоимущим и пенсионерам оплачиваются государством за счет взносов на социальное страхование  по специальным программам, а работающим — страховой компанией, в которую  работодатель осуществляет обязательные взносы по форме, но выбор программы  медицинского страхования доброволен. Поэтому тарифы взносов дифференцированы в зависимости от перечня услуг, включенных в программу медицинского страхования. Кроме того, многообразие форм финансового обеспечения социальных услуг связано с возможностью разных пропорций финансирования из бюджетов разных уровней. Для большинства  стран общей тенденцией является большой удельный вес социальных расходов территориальных бюджетов (в федеративных государствах —  региональных и местных бюджетов).⁵⁰