Межбюджетные отношения на уровне федеральный центр - регион

     ряд руководителей как регионов, так и муниципалитетов оказались не готовыми к самостоятельному управлению территориями.

Данный список можно еще долго продолжать, но даже его часть свидетельствует о глобальности проблемы, с которой столкнулось государство, отказавшись от тоталитаризма.

1.2 Сущность и принципы межбюджетных отношений

Распределительная (распределение ВНП) и контрольная функция обуславливает сущность бюджета как экономической категории. В качестве таковой бюджет представляет собой систему экономических отношений, на основе которых планируются доходы и расходы государства[4].

Государственный бюджет страны - основной финансовый план образования и использования общегосударственного фонда денежных ресурсов. Бюджетная система государства, представляющая собой совокупность всех видов бюджетов, призвана играть важнейшую роль в реализации финансовой политики государства, цели которой зависят от его экономической политики.

Взаимосвязь между отдельными звеньями бюджетной системы, организацию и принципы ее построения принято называть бюджетным устройством[5].

Бюджетное устройство любой страны определяется формой государственно-правового устройства государства. Государственное устройство является элементом формы государства.

По своему устройству Российская Федерация - суверенное, целостное, федеративное государство, состоящее из равноправных субъектов. Их несколько видов: республики, края, области, автономная область, автономные округа, города федерального значения.

Построение бюджетной системы Российской Федерации основано на Конституции РФ и конституциях республик в составе РФ. В соответствии с Конституцией РФ (ст.71 и 132) и Бюджетным кодексом РФ (ст.10) бюджетная система Российской Федерации состоит из трех уровней:

1) федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

2) бюджетов субъектов Российской Федерации (региональных бюджетов) и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;

3) местных бюджетов.

Характер взаимодействия бюджетов различных уровней между собой, его нормативно-правовое закрепление, уровень централизации и децентрализации бюджетной системы и определяет межбюджетные отношения в государстве[6].

Межбюджетные отношения - это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, связанные с формированием и исполнением соответствующих бюджетов.

Конечная цель межбюджетных отношений и бюджетного федерализма состоит в обеспечении гарантированного каждому человеку и гражданину страны минимальных социальных услуг и достойного уровня жизни.

Для централизованной бюджетной системы характерна высокая степень концентрации налоговых и иных поступлений в федеральном бюджете, средства которого в ходе так называемого межбюджетного выравнивания перераспределяются между нижестоящими бюджетами путем предоставления им разнообразных субсидий[7]. Такая система позволяет мобилизовывать и целенаправленно использовать значительные бюджетные средства прежде всего в общегосударственных интересах. Но при этом остается слишком мало возможностей для учета фактических потребностей отдельных территорий (субъектов федерации и муниципальных образований) и обеспечения их заинтересованности в расширении собственных доходов потенциалов.

Децентрализация бюджетной системы, уменьшающая концентрацию бюджетных доходов в «центре», соответственно сокращает объем перераспределяемых средств, но почти никогда не избавляет полностью от необходимости применения механизмов межбюджетного выравнивания. Это обусловлено минимум двумя главными мотивами. Во-первых, пока нигде не удавалось на практике обеспечить полного соответствия величины налоговых и иных бюджетных доходов объему расходных обязательств соответствующих органов власти; недостаток средств, обычно вынужденно компенсируют бюджетными субсидиями. Во-вторых, существует задача воздействия центральной власти на формирование бюджетной и иной политики территориальных органов исходя из общегосударственных приоритетов.

Несбалансированность бюджетов «по вертикали» определяется тем, что объем функций, возлагаемых на субфедеральные органы власти, как правило, превышает их возможности по финансированию необходимых расходов за счет закрепленных доходных источников.

Несбалансированность бюджетов «по горизонтали» связана с неравномерностью экономического развития территорий, соответственно дифференциацией их доходных (налоговых) потенциалов (различия доходных возможностей крупных и малых городов, урбанизированных и сельских районов). Указанные различия возникают в силу не зависящих от самих территорий причин: отсутствия природных ресурсов, неблагоприятной демографической структуры населения.

Основной инструментарий межбюджетного выравнивания - межбюджетные трансферты[8]. Трансферты выделяются территориальным бюджетам из созданных в федеральном, региональных и районных бюджетах специальных фондов (фонды финансовой поддержки территорий, фонды территориального развития и др.).

Современную систему бюджетных взаимоотношений в Федерации предопределила принятая в 1993 г. Конституция РФ. Все крупные националь-но- и административно-территориальные образования получили статус субъектов Российской Федерации. Введение в юридический оборот термина «субъект Федерации» имело отнюдь не формальное значение, а означало приобретение всеми территориями, входящими в состав Российской Федерации, статуса государственно-правовых образований, т. е. перевод отношений с ними в договорную плоскость и признание их суверенитета в областях, не переданных в ведение Федерации. В результате разграничения в Конституции полномочий Российской Федерации и ее субъектов были определены и зафиксированы три уровня компетенции: вопросы ведения и полномочия Федерации, субъектов Федерации и вопросы их совместного ведения. Местное самоуправление отделено от государства, и определена сфера его компетенции.

Межбюджетные отношения основываются на принципах:

   распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации;

   разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;

   равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенства бюджетных прав муниципальных образований;

   выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

   равенства всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов  во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.

Разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ предполагает два момента. Во-первых, каждый уровень бюджетной системы - федеральный, региональный или местный бюджет - имеет равные права на закрепление за ним части либо полностью доходов, определенных бюджетным законодательством[9]. Во-вторых, органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять объем расходов и направления расходования средств соответственно федерального, регионального и местного бюджетов.

В основе процесса распределения расходов и доходов между звеньями бюджетной системы заложен принцип равенства бюджетов субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом и местных бюджетов с региональными бюджетами, который предполагает использование единой методики расчета нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, нормативов расчета финансовой помощи территориальным бюджетам (межбюджетные трансферты), а также единый порядок уплаты федеральных и региональных налогов[10].

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ разбивается на два взаимосвязанных принципа. Во-первых, каждый уровень бюджетной системы - федеральный, региональный или местный бюджет - имеет равные права на закрепление за ним части либо полностью доходов, определенных бюджетным законодательством. Во-вторых, органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ и ораны местного самоуправления вправе самостоятельно определять объем расходов и направления расходования средств соответственно федерального, регионального и местного бюджетов.

Таким образом, межбюджетные отношения - это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, связанные с формированием и исполнением соответствующих бюджетов. Основной инструментарий межбюджетного выравнивания - межбюджетные трансферты.

Конечная цель межбюджетных отношений и бюджетного федерализма состоит в обеспечении гарантированного каждому человеку и гражданину страны минимальных социальных услуг и достойного уровня жизни.

Бюджетная система РФ имеет три уровня: федеральный бюджет; региональные бюджеты; местные бюджеты.

1.3 Зарубежный опыт регулирования межбюджетных отношений

Под влиянием политических, исторических и национальных факторов в мире сложилось множество бюджетных систем, заметно различающихся между собой.

Организация бюджетного регулирования напрямую связана с моделью государственного устройства. В унитарных странах бюджетным системам свойствен высокий уровень централизации бюджетных ресурсов и незначительный объем бюджетных прав и обязанностей местных бюджетов при высоком удельном весе финансовой помощи из центрального бюджета. В государствах с федеративным устройством бюджетное регулирование является частью отношений бюджетного федерализма, предполагающего более сбалансированное распределение полномочий и ответственности между уровнями бюджетной системы, относительную самостоятельность бюджетов, их равноправие в бюджетной системе государства, организацию межбюджетного перераспределения, то есть финансовой помощи нижестоящим бюджетам в разных формах.

Интересным и полезным для анализа моделей бюджетного федерализма представляется произведенная английскими специалистами Г. Хьюзом и С. Смитом группировка стран Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) в соответствии с такими признаками, как схожесть подходов к регулированию межбюджетных отношений, особенности используемой философии бюджетного федерализма, соотношение ролей центральных и субнациональных властей. В результате 19 стран ОЭСР были разбиты на 4 группы:

1 группа – 3 федеративных – Австралия, Канада и США и 2 унитарных – Великобритания и Япония государства;

2 группа – страны Северной Европы – Дания, Норвегия, Швеция и Финляндия;

3 группа – федеративные страны Западной Европы – Австрия, Германия, Швейцария;

4 группа – южные и западные европейские страны – Бельгия, Франция, Греция, Италия, Нидерланды, Португалия и Испания.

Несмотря на условность такого деления, бюджетным системам сгруппированных стран свойственны определенные общие черты. Первая группа характеризуется относительно большой самостоятельностью региональных и местных властей, опирающихся на широкие налоговые полномочия.

Вторая группа – особенно высокой долей участия нецентральных властей в финансировании социальных расходов. Третья – существенной степенью автономности бюджетов разного уровня в сочетании с развитой системой их сотрудничества. Четвертая – значительной финансовой зависимостью регионов от центрального бюджета.

Предполагается, что в перспективе разные модели бюджетного федерализма обретут свои названия, появятся новые классификации. Пока же в самом общем виде можно выделить два типа моделей – децентрализованные и кооперативные.

При дальнейшем рассмотрении зарубежных моделей межбюджетных отношений основное внимание уделяется вопросу бюджетного выравнивания с помощью системы трансфертов на примере таких зарубежных государств, как США, Канада, Германия, Швейцария и Италия.

Доли трансфертов из центра в регионы в валовом национальном продукте в этих странах различаются незначительно. Так, в США, при модели, основанной на конкуренции, этот показатель составляет 3,7 %, что незначительно ниже показателя Германии – 4,3 %, использующей модель сотрудничества. Швейцария, переходящая к модели федеральной организации, основанной на конкуренции, имеет немного более высокий показатель межрегиональных трансфертов – 4,4 %, тогда как в Канаде этот показатель составляет примерно 3,5 %. Качественные показатели каждой национальной системы в области регионального выравнивания не могут быть описаны размерами трансфертов между местными и региональными уровнями власти. Следовательно, необходимо рассмотреть как распределяются трансферты.

Во всех рассматриваемых федеральных системах бюджетные отношения отвечают принципам субсидиарности (максимальной близости органов власти к потребителям соответствующих бюджетных услуг) и бюджетной независимости федерального уровня и субъектов федерации. Основные различия состоят, с одной стороны, в целевом бюджетном выравнивании, а с другой стороны, в налоговой политике.