Национальный фонд

Внебюджетные фонды - «один из методов перераспределения национального дохода органами власти в пользу определенных социальных групп населения. Они решают две важные задачи: обеспечение дополнительными средствами приоритетных сфер экономики и расширение социальных услуг населения. С появлением большого количества внебюджетных фондов появились и проблемы, связанные с их правовым регулированием, организацией и функционированием. До сих пор весьма проблематичными являются вопросы о существовании и самостоятельности государственных внебюджетных фондов.

Внебюджетные фонды выступают одним из звеньев общегосударственных финансов.

Государственные внебюджетные фонды создаются на базе соответствующих актов высших органов власти, в которых регламентируется их деятельность, указываются источники формирования, определяются порядок и направления использования денежных фондов.

Внебюджетные фонды, являясь составной частью финансовой системы РК, обладают рядом особенностей:

- запланированы органами власти и управления и имеют строгую целевую направленность;

- денежные средства фондов используются для финансирования государственных расходов, не включенных в бюджет;

- формируются в основном за счет обязательных отчислений юридических и физических лиц;

- страховые взносы в фонды и взаимоотношения, возникающие при их уплате, имеют налоговую природу как и налоги, тарифы взносов устанавливаются государством и являются обязательными;

- на отношения, связанные с исчислением, уплатой и взысканием взносов в фонды, распространено большинство норм и положений НК РК;

- денежные ресурсы фондов находятся в государственной собственности, они не входят в состав бюджетов, а также других фондов и не подлежат изъятию на какие-либо цели, прямо не предусмотренные законом;

- расходование средств из фондов осуществляется по распоряжению Правительства или специально уполномоченного на то органа (Правления фонда);

- из внебюджетных фондов могут предоставляться субвенции для привлечения дополнительных средств на финансирование инвестиционных проектов и программ.

Разнообразие внебюджетных фондов обусловливает сложные многоступенчатые связи между этими фондами и другими звеньями финансовой системы. Различают односторонние, двусторонние и многосторонние финансовые связи.

Внебюджетные фонды – это своеобразная форма аккумуляции перераспределения денежных средств, используемых, во-первых, для финансирования конкретных социальных потребностей общегосударственного значения и, во-вторых, для дополнительного финансирования территориальных нужд, осуществляемого органами исполнительной власти и органами самоуправления.

Внебюджетные фонды имеют строго целевое назначение и управляются автономно. В первую группу внебюджетных фондов входит также Национальный фонд. Национальный фонд Республики Казахстан (Нацфонд) — Государственный фонд Республики Казахстан, являющийся совокупностью финансовых активов, сосредоточиваемых на счете Правительства Республики Казахстан в Национальном Банке Республики Казахстан, а также в виде иного имущества, за исключением нематериальных активов. Целями его создания является: обеспечение стабильного социального экономического развития страны, накопления финансовых средств для будущих поколений, снижения зависимости экономики от воздействия неблагоприятных внешних факторов, снижения зависимости республиканского и местных бюджетов от конъюнктуры мировых цен. У Нацфонда РК есть несколько функций:

Сберегательная. Сберегательная функция обеспечивает накопление финансовых активов и иного имущества и доходность активов Национального фонда Республики Казахстан в долгосрочной перспективе при умеренном уровне риска.

Стабилизационная. Стабилизационная функция предназначена для поддержания достаточного уровня ликвидности активов Национального фонда Республики Казахстан.

Национальный фонд Республики Казахстан создан одним из первых на постсоветском пространстве Указом Президента Республики Казахстан от 23 августа 2010 года № 402 «О Национальном фонде Республики Казахстан». Хотя идея копилки, заначки или финансовой страховки для будущих поколений возникла в 1992 году. Доверительное управление Национальным фондом Республики Казахстан осуществляет Национальный Банк Республики Казахстан на основании договора о доверительном управлении, заключаемого между Национальным Банком Республики Казахстан и Правительством Республики Казахстан. Понятие Национальный фонд Республики Казахстан используется в таких документах как Бюджетный кодекс Республики Казахстан.

Использовать Национальный фонд Республики Казахстан было решено по норвежской модели, которая является одним из крупнейших в мире производителей нефти и которая создала Государственный нефтяной фонд (ГНФ) в 1990 году. Закон «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам функционирования Национального фонда» очертил главные функции фонда как — стабилизационная и сберегательная.

Формирование фонда было предусмотрено следующим образом. В процессе исполнения республиканского и местных бюджетов возможны превышения поступлений от организаций сырьевого сектора над утвержденными в республиканском и местных бюджетах суммами поступлений. Вот эти средства и решено было зачислять в Национальный фонд.

В противном случае, если бюджет будет испытывать недобор запланированных средств, то необходимые средства могут быть взяты из Национального фонда.

Национальный фонд Республики Казахстан расходуется: в виде гарантированного трансферта из Национального фонда Республики Казахстан в республиканский бюджет на реализацию бюджетных программ (подпрограмм) развития на соответствующий финансовый год; в виде целевых трансфертов, передаваемых из Национального фонда Республики Казахстан в республиканский бюджет на цели, определяемые Президентом Республики Казахстан; на покрытие расходов, связанных с управлением Национальным фондом Республики Казахстан и проведением ежегодного аудита.

 

1.2 Институциональная основа деятельности Национального фонда

 

Принципы текущей деятельности фонда определены указом президента Казахстана от 29 января 2009 года «О некоторых вопросах Национального фонда РК», Правилами формирования и использования фонда, а также Правилами осуществления инвестиционных операций Национального фонда. При этом в открытой печати публиковались только первые два документа. Кроме того, законом «О внесении изменения и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам функционирования Национального фонда РК» от 3 мая 2010 года (введен в действие с 1 января 2010 года) внесены поправки в законы «О Национальном банке РК» и «О бюджетной системе».

Фонд не является самостоятельным юридическим лицом и представляет собой специальный счет правительства в Национальном банке, на котором сосредотачиваются соответствующие финансовые активы, инвестируемые банком в зарубежные инструменты. Такой подход был предпринят с целью максимального сокращения расходов по управлению фондом. Тем не менее, на практике для обеспечения текущей деятельности фонда привлечены сотрудники Министерства финансов и Национального банка, причем в последнем в настоящее время ведется обучение сотрудников Департамента монетарных операций для управления портфелем акций, в которые вложены активы фонда. Таким образом, определенные затраты на управление фондом все же есть, и они в будущем будут возрастать. К этим затратам необходимо также добавить вознаграждения, выплачиваемые Национальному банку и внешним управляющим за управление активами фонда, расходы на создание специального vеb-сайта, подготовку отчетности о деятельности фонда и так далее. Кроме того, в Национальном банке за деятельность фонда отвечает один из заместителей председателя этого банка. Вполне очевидно, что мере роста активов Национального фонда и расширения перечня объектов его инвестирования как в страновом, так и в отраслевом разрезе, расходы на управление им будут возрастать, как и число занятых в этом процессе сотрудников Министерства финансов и Национального банка. Тем не менее, из заявлений руководства Национального банка известно, что здесь намерены следовать модели, используемой в центральном банке Норвегии, где управление активами местного нефтяного фонда и золотовалютными резервами самого банка осуществляется в институциональных рамках одного департамента этого банка.

Национальный фонд был создан 23 августа 2000 года Указом Президента Республики Казахстан № 402. Основная цель Национального фонда сформулирована как «обеспечение стабильного социально-экономического развитие страны, накопление финансовых средств для будущих поколений, снижение зависимости экономики от воздействия неблагоприятных внешних факторов».

Указом предусмотрено, что:

1. Активы Фонда сосредоточиваются на счете Правительства Республики Казахстан в Национальном Банке Республики Казахстан;

2. Управление активами Фонда осуществляется Национальным Банком Республики Казахстан;

3. Объем и направления использования Фонда определяются Президентом Республики Казахстан по предложению Правительства Республики Казахстан;

4. Правительство Республики Казахстан ежегодно представляет на утверждение Президенту Республики Казахстан годовой отчет о формировании и использовании Фонда.

29 января 2001 года в целях регламентации деятельности по формированию и использованию Национального фонда был принят Указ Президента «О некоторых вопросах Национального фонда Республики Казахстан».

Указом утверждались прилагаемые Правила формирования и использования Национального фонда Республики Казахстан (далее Правила), в которых более подробно были сформулированы цели и задачи Национального фонда, а также функции, права и обязанности государственных органов по его управлению.

В соответствии с настоящим Указом Фонд представляет собой совокупность финансовых активов, сосредоточиваемых на счете Правительства Республики Казахстан в Национальном Банке Республики Казахстан. Целью Фонда стала реализация двух основных функций:

1. Сберегательная, которая заключается в формировании накоплений государства.

2. Стабилизационная, выражающаяся в снижении зависимости республиканского и местных бюджетов от конъюнктуры мировых цен.

Сберегательная часть составляет 75%, стабилизационная - 25%. Однако на момент первых дней работы фонда сложился некоторый дисбаланс. На стабилизационный портфель приходилось около 40%, а на сберегательный-60%. В последующем этот дисбаланс был ликвидирован - сберегательную часть пополнили остатки с секретного счета.

В составе пятилетнего индикативного плана социально-экономического развития Республики Казахстан устанавливаются расчетные постоянные мировые цены на сырую нефть, медь и другие сырьевые товары, составляющие значительную долю казахстанского экспорта, на основе которых при разработке и утверждении республиканского и местных бюджетов рассчитываются средние цены реализации сырьевых товаров казахстанскими товаропроизводителями и соответствующие им доходы государственного бюджета от сырьевого сектора. Расчетные постоянные цены на сырьевые товары устанавливаются исходя из консервативного прогноза динамики мировых цен.

В соответствии с Правилами, в целях исполнения стабилизационной функции Фонд формируется в процессе исполнения республиканского и местных бюджетов путем зачисления в него превышения налоговых и иных обязательных платежей в бюджет от организаций сырьевого сектора (юридических лиц по перечню, устанавливаемому Правительством Республики Казахстан) над утвержденными в республиканском и местных бюджетах суммами поступлений по их следующим видам: подоходный налог с юридических лиц; налог на добавленную стоимость; налог на сверхприбыль; бонусы; роялти; доля Республики Казахстан по разделу продукции по заключенным контрактам.

С целью исполнения сберегательной функции Фонд формируется за счет следующих поступлений:

1) официальные трансферты из республиканского и местных бюджетов, рассчитываемые в размере 12% от планируемых в республиканском и местных бюджетах сумм поступлений по налогам и иным обязательным платежам в бюджет.

2) инвестиционные доходы от управления Фондом;

3) иные поступления и доходы, не запрещенные законодательством Республики Казахстан.

Правила, утвержденные Президентом, закрепили 3 основные линии, по которым может расходоваться Фонд:

1) в виде поступлений из Фонда в республиканский и местные бюджеты для компенсации потерь, определяемых как разница между утвержденными и фактическими суммами поступлений налогов и иных обязательных платежей в бюджет от организаций сырьевого сектора;

2) в виде целевых трансфертов Фонда, передаваемых из Фонда в республиканский и местные бюджеты на цели, определяемые Президентом Республики Казахстан;

3) на покрытие расходов, связанных с управлением Фондом и проведением ежегодного внешнего аудита.

При всей внешней финансовой безупречности данной модели остается нерешенным ряд вопросов, вызывающих критику со стороны общественности и экспертов. Прежде всего, высказывается предложение о том, что все средства, поступающие в Национальный фонд, первоначально должны поступать в бюджет согласно действующим процедурам, а потом парламент должен решить, в каком объеме выделить деньги на пополнение Национального фонда. Аналогичная процедура вполне могла бы быть применена и на уровне местных бюджетов. Вот одно из характерных высказываний по этому поводу. Грегорий Марченко, председатель Национального Фонда РК, при обсуждении проблем Национального фонда заявила следующее: «Речь идет не о том, что кто-то против этого фонда, а о том, что деньги в него должны идти нормально через бюджет. Ничего, лишнее сито пройдет, лишний фактор контроля, никому от этого хуже не станет. Мы не покушаемся на права президента, но с какой стати мы себя, законодательную власть, должны принижать?» («Деловое обозрение Республика», 1 ноября 2009 г.).