Бюджетный федерализм в России

По мнению большинства  российских ученых, экономистов и  политиков, сегодня можно говорить о наступлении третьего этапа  экономических реформ в России и  соответственно экономической политики: стратегии социально-экономического прорыва в условиях современного постиндустриального общества.

Совершенствование финансовых взаимоотношений между федеральными, региональными и местными органами власти является одним из ключевых факторов экономического и политического  развития России. Эти отношения не только связывают воедино бюджетную  систему государства, но и обеспечивают ее эффективное функционирование.

Для достижения поставленных целей характерна последовательность действий, нашедших отражение в ряде документов:

Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации  на период до 2005 г. (одобрена постановлением Правительства РФ от 15.08.2001 №584)[44], в соответствии с которой формируется новая региональная нормативно-правовая база регулирования межбюджетных отношений в Российской Федерации;

Федеральном законе «О внесении изменений и дополнений в Федеральный  закон «Об общих принципах  организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной  власти субъектов РФ» (от 04.07.2003 №95-ФЗ), способствующему укреплению вертикали  власти, сокращению асимметрии между  регионами, установлению четкого разграничения  полномочий между уровнями власти, обеспеченных средствами, достаточными для их осуществления;

Федеральном законе «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (от 06.10.2003 №131-ФЗ), реформирующим местное  самоуправление;

Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации  в 2004–2006 гг. (постановление Правительства РФ от 22.05.2004 №249)[45], целью которой является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики; смещение акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами».

В соответствии с Федеральным  законом «Об общих принципах  организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной  власти субъектов РФ» органы государственной  власти субъектов РФ осуществляют финансирование ряда полномочий, источником которых  являются бюджетные средства (см. приложение 8).:

-  собственные бюджетные средства, в том числе безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней (ст. 26.15 п. 1):

-  полномочия по предметам ведения субъектов РФ (ст. 26.1 п. 1, ст. 26.2);

-  полномочия по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ (41 вопрос) (ст. 26.3 п. 2, ст. 26.3 п. 1);

-  полномочия по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, не урегулированных федеральными законами (остаточные по законам субъектов РФ) (ст. 26.3 п. 5);

-  средства федерального бюджета, передаваемые в виде субвенций (ст. 26.15 п. 3):

-  отдельные полномочия по предметам ведения РФ (ст. 26.5, 26.3 п. 7);

-  полномочия по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, не предусмотренных ст. 26.3 п. 2 и установленных иными федеральными законами (остаточные по федеральным законам) (ст. 26.3 п. 7).[46]

Важнейшая цель в Российской Федерации должно быть – укрепление единого федеративного государства  с направленностью в сторону  более равномерного распределения  финансовых ресурсов между его субъектами исключает применение принципа «один  налог – один бюджет» при формировании основных направлений совершенствования  государственных финансов. Кроме  того, учеными, исследующими современные  проблемы проведения эффективной налоговой  политики, справедливо указывается, что в практическом плане строгое  и полное разграничение всех источников дохода по видам бюджетов – задача невероятной сложности, поскольку всегда будет существовать потребность в перераспределении средств.

Переходя к анализу  методов распределения доходов  от взимания региональных налогов между  бюджетами разных уровней бюджетной  системы следует отметить, что  формирование имущественными налогами собственной финансовой основы территориальных  бюджетов носит исторический характер.

Важнейшей составной частью бюджетной политики страны выступает, концепция межбюджетных отношений. На ее основе разрабатываются подходы  к разграничению доходных и расходных  полномочий между уровнями власти, определению критериев и методов  предоставления финансовой помощи на базе условий функционирования бюджетной  системы.

Основными причинами огромных различий в бюджетной обеспеченности субъектов Федерации являются:

-  уровень экономического развития регионов;

-  степень их обеспеченности природными ресурсами;

-  различная структура экономики регионов, определяющая разный налоговый потенциал;

-  неодинаковые усилия региональных властей по сбору налогов.

Отличительной чертой межбюджетных отношений между Федерацией и  ее субъектами в 2008 г. будет является использование в механизмах распределения межбюджетных трансфертов стимулов для увеличения субъектами Федерации собственной доходной базы, повышения качества управления региональными финансами и совершенствования порядка финансирования инвестиционных трансфертов регионам.

В составе межбюджетных трансфертов, как и в предшествующие годы, находятся  Федеральный фонд финансовой поддержки  субъектов Российской Федерации, Фонд регионального развития, Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов и Фонд компенсаций, см. таблицу 3.2.1

Таблица 3.2.1. Основные изменения  структуры межбюджетных трансфертов  в 2008 г. [47] (млрд. руб.)

Предусмотрено дополнительное увеличение ФФПР (Федеральный Фонд поддержки регионов) на 9,1 млрд. руб., распределение которых осуществлено с учетом поощрения регионов, достигших  за последние три года роста налоговых  и неналоговых доходов, сокращения кредиторской задолженности темпами, превышающими среднероссийский уровень, а также имеющих долю кредиторской задолженности в объеме доходов  ниже среднероссийского уровня.

Современная бюджетная политика, безусловно, обеспечивает создание ряда предпосылок для увеличения инвестиций в отечественную экономику, создания условий для ее устойчивого роста  и повышения конкурентоспособности. Принципиальной особенностью такой  политики является ее реализация с  помощью гибких в экономико-финансовом отношении и универсальных в  смысле объекта приложения инструментов. Они в большинстве своем должны быть ориентированы на регулирование  не самих отраслей экономики, а макроэкономических показателей (речь идет о поддержании  эффективных пропорций агрегированных показателей валового национального  выпуска; приемлемого уровня инфляции; эффективного обменного курса рубля  и ставки рефинансирования; таможенных тарифов; экспортных и импортных  квот и пр.). В данной связи, если исходить из федерального бюджета на 2008–2010 гг. стране предстоит решить следующие задачи:

1. Стимулирование инструментами  налоговой политики позитивных  структурных изменений в экономике,  последовательное снижение совокупной  налоговой нагрузки на бизнес. Самый высокий уровень налогового  бремени, по итогам 2006 г., был в секторе добычи полезных ископаемых (51,6%). Минимальный уровень налоговой нагрузки – в сельском хозяйстве (4,3%) и социальной сфере (8,3%). В обрабатывающих производствах уровень налоговой нагрузки в данный период составил 19,1%. Тем самым сокращается разрыв в инвестиционной привлекательности сырьевого и перерабатывающего секторов, что является необходимым условием для прогресса в диверсификации экономики и ухода от «голландской болезни».[48]

При этом следует иметь  в виду, что действующий Бюджетный  кодекс РФ значительно усиливает  экономическое неравенство субъектов  Федерации. Из-за непропорционального  перераспределения социальных обязательств и налоговых поступлений усиливается  экономическая зависимость регионов от федерального центра, что негативно  сказывается на экономической динамике территорий и инициирует обострение межбюджетных отношений.

Решение этих проблем требует  уточнения ряда приоритетов, регулирующих федеральные отношения.[49]

Одним из них является вопрос справедливого распределения государственной  собственности между центром  и субъектами как вещественной основы экономического роста.

Представляется, что государственная  собственность, расположенная на территории субъекта, если она не имеет стратегического  для страны назначения, могла бы быть передана на субфедеральный уровень  с пропорциональными ее бюджетной  производительности социальными мандатами. Если федеральная собственность  «доходопоглощающая», то ее можно передать субъектам вместе с соответствующим  финансовым покрытием (субсидированием) из центра.

2. Достижение стабильно  низкого уровня инфляции. Устойчивость  российского рубля является тем  условием, при котором экономика  работает эффективно и бесперебойно. Низкая инфляция создает благоприятные  условия для накопления и инвестирования  средств в результате сокращения  риска потери покупательной способности  денег; укрепляются и получают  возможность эффективно функционировать  кредитные и финансовые рынки.  Инфляция отражает усредненную оценку индекса потребительских цен, исходя из структуры расходов различных доходных групп населения. Средний рост потребительских цен за 2001–2005 гг. составил 13,4%. При этом уровень инфляции для наименее обеспеченного населения (1-я и 2-я децильные группы) за этот период был на 1,5 процентного пункта выше, чем средний уровень инфляции. Это превышение обусловлено, прежде всего, интенсивным ростом цен на платные услуги для данной группы граждан (25,85% против 21% в среднем по всем домохозяйствам) и цен на непродовольственные товары (7,1% против 6,4%).[50]

Следует отметить, что экономика  и денежно-кредитная сфера по-прежнему в значительной степени зависят  от динамики цен на нефть. С августа 2005 по август 2006 г. по мере пересмотра прогноза цен на нефть изменялись параметры денежно-кредитной и курсовой политики. Так, если при прогнозируемой цене на нефть в 2007 г. в размере 35 долл. США/бар. индекс потребительских цен прогнозировался в размере 6 – 7,5%, среднегодовой курс рубля к доллару США – 28,6 руб./долл. США, повышение реального эффективного курса рубля – 3,7%, то при прогнозируемой цене на нефть 61 долл. США (дата прогноза – август 2006 г.) индекс потребительских цен прогнозируется в размере 6,5 – 8%, среднегодовой курс рубля к доллару США – 26,5 руб. /долл. США, повышение реального эффективного курса рубля – 4,8%.[51]

Повышение прогнозируемых цен  на нефть увеличивает величину дополнительных доходов экономики, не направляемых в Стабилизационный фонд и используемых для финансирования расходов бюджета. Результатом проводимой бюджетной  политики, направленной на использование  дополнительных доходов бюджета, поступающих  в результате высоких цен на нефть, стало увеличение непроцентных расходов с 14,9% ВВП в 2004 г. до 15,3% ВВП в 2005 г. и 15,4% ВВП в 2006 г. В 2007 г., по проекту федерального бюджета, непроцентные расходы составили примерно 17% ВВП.

В целях повышения эффективности  координации бюджетной и денежно-кредитной  политики потребуются дополнительные механизмы, ограничивающие прирост  непроцентных расходов федерального бюджета, в частности закрепление уровня расходов как доли к ВВП или  установление фиксированного размера  использования нефтегазовых доходов (нефтегазового трансферта) к ВВП.

3. Реализация приоритетных  национальных проектов, направленных  на модернизацию социальной сферы,  в том числе сферы здравоохранения  и образования, обеспечения населения  доступным и комфортным жильем. Значительный социальный эффект  будет также иметь реализация  национального проекта в сфере  АПК.

Совокупный объем средств, предусмотренных на финансирование национальных проектов, в 2007 г. составляет с учетом гарантий 264,3 млрд. руб., без учета гарантий – 230,78 млрд. руб., т.е. прирост по отношению к предыдущему году – 79,78 млрд. руб.

Объем средств на финансирование национального проекта «Образование»  в 2007 г. составил 48,9 млрд. руб. (увеличение на 19,6 млрд. руб.), «Здоровье» – 107,7 млрд. руб. (45,1 млрд. руб.), «АПК» – 23,4 млрд. руб. (1,5 млрд. руб.), «Доступное и комфортное жилье» (без учета гарантий) – 50,78 млрд. руб. (13,58 млрд. руб.).

Реализация мероприятий  в области образования в 2007 г. и в среднесрочной перспективе направлена на повышение качества и доступности образования, развитие системы непрерывного профессионального образования, формирование эффективного рынка образовательных услуг, повышение инвестиционной привлекательности сферы образования, а также переход на принципы подушевого финансирования при реализации образовательных программ. Реализация государственной политики по указанным направлениям позволит создать условия для повышения качества «человеческого капитала». Ожидается рост численности детей в дошкольных образовательных учреждениях – с 4 542,6 тыс. чел. в 2005 г. до 5 097,1 тыс. чел. в 2009 г., прием в образовательные учреждения начального профессионального образования в 2009 г. может составить 849,6 – 873,9 тыс. чел. против 778 тыс. чел. в 2005 г., увеличение численности студентов к 2009 г. составит 1,7 – 2,6% по сравнению с 2005 г. [52]