Бюджетный федерализм в России

Перед любым правительством всякий раз встает проблема выбора: чему отдать предпочтение – экономическому росту и эффективности производства или равенству и справедливости; инвестициям (накоплению) или потреблению; прямому участию в производственном процессе или косвенному воздействию  на рыночные стимулы.[39]

Эффективное межбюджетное взаимодействие федерального центра и регионов позволяет  решать острейшие вопросы экономическими методами, а его отсутствие приводит в движение более жесткие механизмы  решения проблем.

Достижение экономической  эффективности осложнено нерациональным использованием бюджетных ресурсов органами государственной власти. В  такой ситуации особую актуальность приобретает вопрос о совершенствовании  законодательства вообще и, в первую очередь, в такой области, как  бюджет и экономика.

Взаимодействие между  центром и регионами в сфере  межбюджетных отношений с каждым годом становится все более жестким. Это обусловлено, в частности, спадом производства и сокращением базы налогообложения, а следовательно, уменьшением объемов бюджетов. Даже минимально необходимые расходы  становятся непосильными для экономики  страны. Тем не менее, политические и социальные соображения не позволяют  прекратить финансирование государственных  расходов, не покрываемых доходами.

Экономический кризис деформирует  систему налогов и бюджетную  систему. Вне связи с реальной ситуацией, сложившейся в экономике, все рассуждения и предложения  о «формуле» бюджетного федерализма, оптимальной налоговой системе  и повышении ее стимулирующей  роли неизбежно будут носить абстрактный  и беспочвенный характер.

Рассмотрение и принятие ежегодных законов о федеральном  бюджете сопровождаются острейшими экономическими дискуссиями. Их неизменной темой остается проблема нехватки денежных средств. При этом из поля зрения выпадает ряд принципиальных вопросов. Прежде всего, следует обратить внимание на то, что ни в Конституции РФ, ни в федеральных законодательных  актах не закреплены состав, структура  и объем допустимых государственных расходов. В российском законодательстве речь идет несколько об ином – о государственном бюджете и его расходах.

Бюджетный кодекс РФ специально определяет расходы, финансирующиеся  исключительно из федерального бюджета. Однако из этого вовсе не следует, что бюджетными расходами исчерпываются  все расходы государства. Именно с этим связана проблема, обусловленная  возможностью не полностью включать в федеральный бюджет государственные  расходы и тем самым выводить из-под контроля их определенную часть. В результате исполнительная власть имеет законные основания самостоятельно распоряжаться определенной долей  государственных средств.

Существует проблема и  экономически некорректного отражения  доходов и расходов в федеральном  бюджете. Речь, в частности, идет об отсутствии или неправильном учете  в качестве бюджетных расходов всех налоговых льгот, задолженности  по налогам, льготных кредитов, беспроцентных  бюджетных ссуд. Получила распространение  практика создания в рамках федерального бюджета специализированных фондов, которые нарушают его полноту  и единство.

Нельзя не выделить также  проблему неденежного исполнения бюджетов. Доля «живых» денег формируется  в бюджетах под воздействием двух факторов:

1) у налогоплательщиков  нет финансовых ресурсов в  денежной форме;

2) существует возможность  часть своих налоговых обязательств  выполнить «в натуре», путем  товарного покрытия. [40]

Обязательства конкретного  налогоплательщика погашаются перед  бюджетом в размере, равном встречным  обязательствам бюджета соответствующего уровня перед налогоплательщиком (в  случае недофинансирования государственного заказа, выполняемого налогоплательщиком). Для оздоровления межбюджетных отношений  и усиления прозрачности финансовых потоков необходимо отказаться от указанной  практики взаимозачетов, которая позволяет  искусственно снижать уровень дефицита бюджета в отчетных целях.

Невозможность собрать заложенные в бюджете доходы подталкивает финансовые органы к исполнению доходной части  бюджета в номинальном выражении, через проведение зачетов по завышенной цене. Финансирование такими «доходами» расходной части бюджета фактически секвестирует его расходы в реальном выражении, что негативно сказывается, в первую очередь, на финансировании социальной сферы. В результате ужесточения  политики федерального центра в отношении  денежных суррогатов большая часть  «живых» денег перечисляется  в федеральный бюджет, а дефицит  региональных и местных бюджетов увеличивается.

Федеральная экономическая  политика должна строиться с обязательным учетом экономических интересов  регионов и развития частного предпринимательства. Основой для такого взаимодействия могут стать индикативные планы. При их разработке необходимо полнее учитывать изменение налоговых, таможенных режимов, кредитно-денежной политики. [41]

Опыт государственного регулирования  экономики как развитых, так и  развивающихся стран показывает, что в период кризисных преобразований активное государственное регулирование  экономических процессов и, в  первую очередь, инвестиционной деятельности является определяющим фактором перехода на путь устойчивого экономического развития. Другое дело, что подход к управлению экономикой не может быть универсальным, не учитывающим внутренние особенности развития страны. Современная инвестиционная политика России должна базироваться на использовании принципов государственного регулирования этого процесса и строиться на законодательно определенном четком разграничении функций управления инвестиционной деятельностью между федеральными и территориальными органами власти. При этом распределение функций управления инвестиционной деятельностью следует подкреплять соответствующим распределением и государственных инвестиционных ресурсов.

Развитие демократических  принципов в государственном  устройстве и управлении, происходящее в последние годы в России, сделало  обязательным компонентом системы  государственного управления органы местного самоуправления, наделенные народом  управленческими и финансово-бюджетными правами. Резко возросла и продолжает расти роль территориальных финансов в общегосударственной финансовой системе. Соответственно, возрастает и  роль местных бюджетов. Величина местных  финансов растет во многих странах: они  становятся превалирующей частью финансовых ресурсов государства.

Но здесь же возникает  множество проблем. Как осуществить  справедливое распределение доходов  и расходов между бюджетами различных  уровней? Как определить приоритетность целей бюджетного регулирования, проводимого  на одном из уровней? И главное  – как добиться одинаковой направленности бюджетной политики всех уровней?[42]

Одной из основных характеристик  федеративного государства является соответствие базовых направлений  экономической политики, как в  действиях федерального правительства, так и в действиях правительств субъектов Федерации. Другими словами, если, например, действия центра направлены на сокращение государственных расходов, то и вся региональная политика должна быть направлена на стимулирование сокращения расходов на уровне субъектов федеративного  государства. Но добиться такой сбалансированности, особенно в российских кризисных  условиях, – задача более чем  непростая. Необходимо найти единственно  верный компромисс между подлинно рыночными  федеративными тенденциями и  стремлением к централизации  в условиях глубокого кризиса. Тем  не менее, именно в становлении новых  межбюджетных отношений, основанных на принципах бюджетного федерализма, – ключ к успеху проводимых преобразований, именно это – важнейшее условие  создания в России истинно рыночного  бюджетного устройства.

Важной проблемой развития бюджетного устройства Российской Федерации  является пересмотр сложившихся  отношений между бюджетами различных  уровней. Будучи федеральным государством, с трехуровневой бюджетной системой, для России чрезвычайно актуальна  проблема построения бюджетного устройства, основанного на принципах бюджетного федерализма, под которым понимается система налогово-бюджетных взаимоотношений  органов власти и управления различных  уровней на всех стадиях бюджетного процесса, основанная на следующих  основных принципах: 

– Самостоятельность бюджетов разных уровней (закрепление за каждым уровнем власти и управления собственных источников доходов, право самостоятельно определять направления их расходования, недопустимость изъятия дополнительных доходов и неиспользованных или дополнительно полученных средств в вышестоящие бюджеты, право на компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами власти и управления, право предоставления налоговых и иных льгот только за счет собственных доходов и т.д.); 

– Законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления;  

– Соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям (обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов нижестоящих бюджетов); 

– Нормативно-расчетные (формализованные) методы регулирования межбюджетных отношений и предоставления финансовой помощи; 

– Наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями власти и управления, достижение взаимосогласованных решений по вопросам налогово-бюджетной политики.[43]

Конкретные же воплощения концепции бюджетного федерализма  опираются на определенное сочетание  двух взаимодополняющих тенденций: конкуренции между региональными  органами на «рынке» социальных услуг, с одной стороны, и выравнивания условий этой конкуренции и обеспечения  на всей территории страны общенациональных минимальных стандартов – с другой.

Таким образом, бюджетный  федерализм есть одно из сложнейших направлений  экономических реформ, охватывающих область экономических, финансовых и политических отношений. Наша страна делает еще только первые шаги к  становлению подлинно федеративных отношений между бюджетами различных  уровней. Тем не менее, основы к их формированию уже заложены и в  развитии бюджетного федерализма достигнуты положительные результаты, хотя, несомненно, существует еще и немало проблем.

Следовательно, для повышения  эффективности бюджетной политики необходимо решение ряда проблем:

– законодательно зафиксировать исчерпывающий перечень видов государственных расходов и установить, что все они подлежат обязательному и полному отражению в федеральном бюджете;

– особое внимание должно быть обращено на необходимость отражения в федеральном бюджете в качестве его расходов налоговых льгот, начисленных, но неуплаченных налогов, бюджетных кредитов и ссуд;

– в федеральном законе о бюджете в полной мере должно отражаться движение всех финансовых потоков;

– корректного должны отражаться доходы и расходы в федеральном бюджете.

3.2 Перспективы  и пути совершенствования бюджетного  федерализма в РФ

Центральное место в становлении  экономики занимают вопросы укрепления финансовой базы регионов и муниципальных  образований на основе принципов  бюджетного федерализма. Эффективность  функций бюджетов всех уровней определяется тем, насколько рационально выстроен механизм межбюджетных отношений. Основу взаимоотношения бюджетов составляет распределение расходных полномочий и первичных доходных источников по всем уровням.

В ближайшее время предлагается установить примерно равные доли федерального бюджета и консолидированных  бюджетов субъектов РФ в доходной части консолидированного бюджета  Федерации. Долю закрепленных за местными бюджетами налоговых доходов, составляющую по действующему законодательству около 34 процентов от налоговых доходов  консолидированных бюджетов субъектов  РФ, намечается увеличить на восемь-десять процентов.

При подготовке проекта федерального закона «О федеральном бюджете» на соответствующий финансовый год  следует учитывать все направления  расходования средств на территории субъектов РФ, в том числе осуществляемых по линии отраслевых ведомств. Необходимы координация всех финансовых потоков, их взаимная увязка и соотнесение  с возможностями и фактическими расходами региональных бюджетов.

Главными направлениями  совершенствования системы финансовой поддержки субъектов Федерации  являются уточнение индексов бюджетных  расходов на основе нормативного расчета  бюджетных потребностей и внедрение  принципиально новых механизмов расчета налогового потенциала регионов. На основе этого подхода решается проблема распределения средств  федерального Фонда поддержки регионов в целях обеспечения гарантированного минимума государственных услуг  посредством более полного учета  природно-климатических особенностей субъектов РФ и их дифференциации в социально-экономическом положении, определяющих состояние и специфику  расходно-доходной частей соответствующих  бюджетов. В перспективе региональная экономика должна становиться все  менее зависимой от природно-климатических  факторов.

Для отстающих регионов экономическая  политика государства включает активное участие Федерации в программах перестройки их экономики, формировании условий для привлечения инвестиций, разработку системы финансовой поддержки. А для регионов-лидеров политика федеративного центра должна строиться  на принципах долевого участия в  совместных проектах.

Например: строительство  объектов: в РТ это метро, мост через  Каму.

Необходимо уточнить механизм инвестиционной поддержки регионов и придать бюджетным отношениям и налоговой политике инвестиционную направленность. В налоговых отношениях реализация этого принципа предполагает предоставление налоговых льгот  всем хозяйствующим субъектам, активно  направляющим собственные финансовые ресурсы в инвестиционную деятельность, а также проведение активной амортизационной  политики, обеспечивающей накопление и исключительно целевое использование  для инвестиционной деятельности амортизационных  отчислений. При нецелевом использовании  амортизационных средств они  должны подвергаться серьезному налогообложению.