Государственные внебюджетные и целевые бюджетные фонды

Государственные внебюджетные фонды создаются на базе ответствующих актов высших органов власти, в которых регламентируется их деятельность, указываются порядок  и направления использования  денежных фондов.

Статья 144 Бюджетного кодекса РФ относит  к государственным внебюджетным фондом Пенсионный фонд, Фонд социального  страхования РФ,  Федеральный  фонд обязательного медицинского  страхования. До 2001 года существовал Государственные фонд занятости населения. С 2001 г. финансирование расходов, связанных с выполнением основных функций Государственного фонда занятости, осуществляется через бюджеты разных уровней бюджетной системы РФ.

Признаки  государственных внебюджетных фондов:

1) образуются  вне федерального бюджета;

2) средства  государственных внебюджетных фондов  не входят в состав бюджетов  всех уровней бюджетной системы   РФ  и изъятию не подлежат;

3) расходование  средств государственных внебюджетных  фондов осуществляется исключительно  на цели, определенные законодательством  РФ, субъектов РФ, регламентирующим  их деятельность;

4) средства  государственных внебюджетных фондов  находятся в федеральной собственности;

5) управляется  органами государственной власти  РФ;

6) сбор  и контроль за поступлениями обязательных платежей в государственные внебюджетные фонды осуществляется тем же органом исполнительной власти, на который возложены функции сбора налогов                              в Федеральный бюджет.

Состав  внебюджетных фондов Российской Федерации:

1) Пенсионный  фонд Российской Федерации;

2) Фонд  социального страхования Российской  Федерации;

3) Федеральный  фонд обязательного медицинского  страхования      Российской  Федерации.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ доходы государственных  внебюджетных фондов формируются за счет добровольных взносов и пожертвований  на соответствующие цели; сумм штрафов  за нарушение правоохранительного  законодательства, санитарных норм, правил, а также платежей, компенсирующих причиненный при этом ущерб, сумм штрафов за порчу и утрату объектов историко-культурного наследия, компенсирующих причиненных при этом ущерб платежей; иных доходов внебюджетных фондов в соответствии с законодательством.

Порядок составления, утверждения и исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов имеет четкое законодательное  закрепление и обладает рядом  особенностей. В частности, бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации рассматриваются и утверждаются Федеральным Собранием в форме федеральных законов одновременно с принятием      федерального    закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Проекты бюджетов территориальных государственных  внебюджетных фондов представляются органами исполнительной власти Российской Федерации  одновременно с представлением проектов законов субъектов Федерации  о бюджете на очередной финансовый год и утверждаются одновременно с принятием законов субъектов Федерации о бюджете на очередной финансовый год.

Исполнение  бюджетов государственных  внебюджетных фондов осуществляется Федеральным  казначейством Российской Федерации. Отчет об исполнении бюджета государственного внебюджетного фонда составляется органом управления фонда, направляется в Правительство РФ. Отчет представляется на рассмотрение и утверждение Федеральному Собранию в форме федерального закона.

Существуют  также внебюджетные фонды межотраслевого и отраслевого назначения, целью которых является финансовая поддержка конкретных институтов, проектов, развитие и стимулирование производства (например, Федеральный фонд поддержки малого предпринимательства, Фонд содействия научно-техническому прогрессу и другие). Аккумуляция средств во внебюджетных Фондах позволяет накапливать источники финансирования для выплат пенсий, пособий, стипендий и тому подобное.

Доходы  и расходы государственного внебюджетного  фонда образуют его бюджет, предназначенный для финансового обеспечения задач и выполняемых функций. Бюджеты федеральных внебюджетных фондов выносятся на рассмотрение и утверждение Государственной думы и Совета Федерации и принимаются в форме федеральных законов одновременно с принятием закона о федеральном бюджете.

Источниками формирования доходов бюджетов внебюджетных фондов являются:

- обязательные платежи, предусмотренные соответствующими законодательными актами;

- добровольные взносы юридических и физических лиц;

- прочие доходы.

Статьи расходов государственных внебюджетных фондов устанавливаются в строгом соответствии с их социальным назначением и утвержденными законами.

Отчет об исполнении бюджета федерального государственного внебюджетного фонда составляется органом управления фонда и представляется Правительством РФ на рассмотрение и утверждение Государственной Думой и Советом Федерации в форме федерального закона.

Отчет об исполнении бюджета территориального государев венного внебюджетного  фонда составляется органом управления фонда и представляется органом  исполнительной власти субъекта РФ на рассмотрение и утверждение законодательному или представительному органу субъекта РФ в форме закона субъекта РФ.

Контроль  за исполнением бюджетов государственных внебюджетных фондов возложен на органы, обеспечивающие контроль за исполнением бюджетов соответствующего уровня бюджетной системы РФ. Органы государства определяют целевое назначение фонда и направление использования средств из фонда.

Несмотря на автономность финансирования всех внебюджетных фондов, очевидна их взаимосвязь и взаимозависимость с бюджетом. Во-первых, взносы во все внебюджетные фонды носят обязательный характер и объективно соотносятся и взаимодействуют с налоговой системой. Во-вторых, будучи обязательными к уплате, взносы во внебюджетные фонды включаются в себестоимость производимой продукции. В-третьих, законодательные изменения по увеличению социальных выплат неизбежно ведут к дополнительной нагрузке на бюджет, способствуют появлению бюджетного дефицита. Социальные внебюджетные фонды являются федеральной собственностью.

Общеэкономические внебюджетные фонды  создавались федеральными, региональными  или местными органами власти для решения конкретных задач. Так, Федеральный экологический фонд РФ имел целью обеспечение финансирования природоохранных мероприятий. В качестве доходов в него зачислялись штрафы от загрязнения окружающей среды и за нерациональное использование природных ресурсов, а также компенсационные платежи за причиненный природе ущерб.

Федеральный дорожный фонд должен был  обеспечивать денежными ресурсами  дорожное строительство. В него зачислялись  налоги на пользователей дорог и  владельцев автотранспортных средств.

Практика широкого использования  общеэкономических внебюджетных фондов себя не оправдала. Формирование их доходов  и осуществление расходов не могло  в полной мере контролироваться налоговыми органами. Поэтому в 1999 г. федеральные  общеэкономические внебюджетные фонды были включены в бюджет, то есть преобразованы в целевые бюджетные фонды. К числу включенных в федеральный бюджет относились: Федеральный дорожный фонд РФ; Федеральный экологический фонд РФ; Государственный фонд борьбы с преступностью; Фонд развития таможенной системы РФ; Фонд Министерства РФ по атомной энергии; Федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы; Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов; Федеральный фонд Министерства РФ по налогам и сборам и Федеральной службы налоговой полиции РФ; Фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов.

Субъектам Федерации органами федеральной  власти было рекомендовано включить региональные внебюджетные фонды в  состав бюджетов соответствующих уровней, то есть преобразовать их в целевые бюджетные фонды. Статьей 17 Бюджетного кодекса РФ целевой бюджетный фонд определен как фонд денежных средств, образуемый в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов и используемый по отдельной смете. Средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого фонда.

В статье 54 Бюджетного кодекса РФ указывается, что доходы федеральных целевых  бюджетных фондов обособленно учитываются  в доходах федерального бюджета.

3. Характеристика целевых бюджетных  фондов

 

Целевой бюджетный фонд – фонд денежных средств, образуемый в составе  бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке отчислений от конкретных видов доходов. Средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда. Подобные фонды могут создаваться в структуре бюджета любого уровня. Также как и бюджет, целевые фонды существуют один год, после чего они вновь создаются или ликвидируются.

Состав целевых бюджетных фондов в федеральном бюджете непостоянен. В состав бюджетов могут быть включены следующие целевые фонды:

- дорожные фонды РФ (Федеральный дорожный фонд, территориальные дорожные фонды);

- экологические фонды РФ (Федеральный  экологический фонд, территориальные  экологические фонды);

- Федеральный фонд изучения, сохранения  и воспроизводства биологических  ресурсов;

-  Государственный фонд борьбы  с преступностью;

-  Фонд развития таможенной  системы РФ.

-  Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ;

-  Федеральный фонд компенсаций;

-  Федеральный фонд софинансирования социальных расходов;

-  Федеральный фонд регионального развития;

-  резервные фонды;

- фонд реформирования социальных и муниципальных финансов.

Из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ  предусматривается выделение средств на дотации в целях выравнивания уровня бюджетной обеспеченности субъектов. Из федерального фонда компенсаций предусматривается выделение субвенций на финансирование расходов, предусмотренных законодательством (о предоставлении социальных гарантий, о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиаций на ЧАЭС, о социальной защите инвалидов). Средства федерального фонда регионального развития направляются в форме субсидий субъектам РФ для федеральных целевых программ развития региона. Из федерального фонда софинансирования социальных расходов средства выделяются в форме субсидий субъектам РФ на возмещение региональных расходов (на предоставление субсидий гражданам на оплату жилья и коммунальных услуг, на оказание мер социальной поддержки ветеранам труда и так далее). 

В федеральном бюджете может  быть предусмотрено создание фонда  реформирования муниципальных финансов. Он формируется за счет средств займа  международного банка реконструкций  и развития. Средства этого фонда  в форме субсидий направляются на реформирование и оздоровление региональных и муниципальных финансов.

Целевые бюджетные фонды – это фонды  денежных средств, образуемые в составе  бюджета за счет доходов целевого назначения (в порядке отчислений от конкретных  видов налогов  или иных поступлений) и используемые по отдельной смете по указанному целевому назначению. Отличается от внебюджетных фондов формально только тем, что  их доходы и расходы должны быть учтены в целом в составе бюджета.

Целевые бюджетные фонды появились в 1995 г. в качестве целевых источников финансирования отдельных государственных  расходов по отдельным бюджетным  статьям с целевыми поступлениями  средств из различных источников. Включение целевых фондов в бюджет придает им официальные признаки бюджетных средств. По-иному, выделение  целевого фонда в бюджете более  наглядно отражает функцию перераспределения  средств, чем простое их перемещение  за рамки бюджета или их консолидации в бюджет.

Правовые основы целевых бюджетных  фондов заложены в ст. 17 Бюджетного кодекса РФ. Здесь же дается правовое определение целевому бюджетному фонду.

В силу статьи 118 Гражданского кодекса  РФ, фондом признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная  гражданами и  юридическими лицами на основе добровольных имущественных  взносов, преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или  иные общественно полезные цели. Имущество, переданное фонду его учредителями, является собственностью фонда. Учредители не отвечают по обязательствам созданного ими фонда, а фонд не отвечает по обязательствам своих учредителей.

Гражданский кодекс РФ фонды выделяет в качестве юридических лиц. Исходя из этого, можно выделить следующие  характерные признаки фондов:

1) фонды относятся к некоммерческим  организациям;

2) фонды не являются членскими  организациями;

3) фонды могут учреждаться как  физическими, так и  юридическими  лицами;

4) фонды создаются на основе  добровольных имущественных взносов; 

5) фонды должны осуществлять  социальные, благотворительные, культурные  и иные общественно полезные  цели.

Все эти признаки относятся и  к целевым бюджетным фондам РФ, с учетом того, что их учредителями выступают государственные органы или органы местного самоуправления. Целевые бюджетные фонды создаются на федеральном уровне в силу федерального закона о федеральном бюджете на предстоящий финансовый год. Положения об этих фондах устанавливаются Правительством Российской Федерации. Возможно создание аналогичных фондов на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований.